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香港《大公报》“江南晓望”专栏:中美贸易前景蒙阴影?——评美国对华发起“301调查”
 

刊登于香港《大公报》2017年8月24日A15版
作者:中银国际首席策略分析师、董事总经理 胡文洲

近日,美国总统特朗普在白宫签署行政备忘录,指示美国贸易代表莱特希泽就所谓“中国不公平贸易行为”发起调查,以确保美国的知识产权和技术得到保护。这也意味着美国将对中国发起“301调查”。
  
本次调查依据的“301条款”是美国《1974年贸易法》第301条的简称。《1974年贸易法》是美国贸易法律文件中的重要组成部分之一,旨在保护和促进美国企业的利益。这一法律最为重要的部分是其第三卷的“301条款”,该条款赋予美国总统与其他国家进行贸易谈判,以及单方面实施关税或其他贸易制裁的权力,即在不危及国家安全的前提下,无论国会批准与否,都不能修改或阻挠总统的决定。

“301调查”多以谈判结束
据特朗普政府统计,知识产权密集型产业直接或间接支撑着美国4500万个工作机会,佔美国总体就业人数的三成,美国知识产权被盗取的成本每年高达6000亿美元。本次调查和谈判主要由总统领导的贸易代表办公室(United States Trade Representative,USTR)负责。上周五,USTR正式宣布,依据“301条款”启动对中国的贸易调查。

“301条款”调查是WTO成立之前美国重要的贸易执法工具。从《1974年贸易法》出台到如今,美国政府一共进行了122次“301条款”调查。根据“301条款”的规定,美国贸易代表首先会寻求与有关外国政府进行协商,希望在贸易补偿或消除贸易壁垒方面达成和解协议。若协商无法解决问题,美国将对有关国家採取贸易制裁措施以限制进口,比如对该国进口产品徵收额外的关税或费用等。但在1995年WTO正式运行之后,WTO的多边协调机制赋予了美国及世贸组织成员国家更好的贸易协商机制,“301条款”已基本闲置不用。数据显示,1995年之后,虽然美国发起过多次“301调查”,但多以谈判结束,最终很少会发起贸易制裁。

特朗普政府使用的“301条款”是美国在二十世纪七十年代制订的一项贸易法条款。世贸组织成员国家应该在世贸组织框架下、而不是基于某一成员国家自己的法律来解决贸易争端。如果美国单方面使用“301条款”对中国进行贸易制裁,就是将美国国内法律凌驾于国际法之上,不但不能解决问题,还会损害美国的国际形象,并有可能引发贸易战,形成对双方都不利的局面。

笔者认为,中美两国开展全面贸易战的可能性很小。如中美打全面贸易战,对双方来说都将产生巨大损失。在此大背景下,局部的贸易冲突或将明显加剧。主要观点如下:

出口管制造就贸易逆差
首先,本次“301条款”施行的调查程序复杂,时间跨度可达到一年,中间会伴随着中美双边多轮谈判而逐步进行。美国启动“301条款”调查并不意味着一定会出台针对中国的贸易制裁措施。即使美国最终决定对中国进行贸易制裁,中国还可以利用WTO仲裁机制对美国的“单边制裁”进行反制。

第二,本次贸易调查重点主要涉及中美间的高科技产品贸易。数据显示,2016年美国对中国高科技产品贸易逆差1141.6亿美元。笔者认为,美国对中国高科技产品出现贸易逆差的一个主要原因是美国对中国高科技产品出口禁令的存在。长期以来,美国一直对中国实行歧视性出口管制政策,对出口到中国的高科技产品进行严格管控。

卡内基国际和平基金会今年4月份公布的报告显示,如果美国将对中国出口管制程度降至对巴西的水平,对华贸易逆差就可缩减24%;如果降至对法国的水平,对中国贸易逆差可缩减34%。因此,解决中美双边贸易失衡的关键在于美国放松对中国高科技产品出口的限制,推动中国增加进口美国的高科技产品,而不是减少中国产品对美国的出口。美国不可能通过开展单方面贸易调查和制裁方式来缩小对中国贸易逆差。

中美贸易具有较强的互补性,从中美两国的贸易产品结构来看,并不构成直接竞争关系,与中国竞争的是墨西哥、越南等新兴国家。中国出口美国的产品以中低技术、劳动密集型为主,集中在机械设备、服装纺织、玩具、傢具箱包、原材料、家电及计算机等行业。另外,中国对美国出口的高新技术产品,主要是美国跨国公司在中国生产的产品,如苹果手机等。美国对中国出口的主要商品则集中在科技含量和附加值更高的产品,包括高端机电、汽车零部件、农产品和化工品等;中美贸易之间也存在一些竞争领域,从最近几年美国对中国实施的反倾销和反补贴制裁来看,主要集中在原材料、轮胎、油井管、太阳能电池和铜版纸等领域。中美之间很难在不损伤本国利益的情况下通过贸易战来遏制对方。

第三,特朗普政府履职以来的政策执行并不顺利。特朗普政府内阁的核心成员屡屡变更;用来替代奥巴马医疗法案的新医保法案由于支持人数不够可谓无疾而终;特朗普政策中的核心——减税和基建投资却始终缺乏明确的细节和实质性的进展;由于美国多位商界领袖辞职,特朗普宣布结束製造业委员会和战略与政策委员会。施政连续受挫使市场对特朗普新政的态度转为悲观,怀疑情绪开始蔓延。由于美国总统在贸易政策上具有较大的自由裁量权,且无需国会专门授权,因此从中美贸易方面着力,推进贸易保护措施或成为特朗普短期内转移国内注意力的一种手段。另外,近期朝鲜问题有所发酵,特朗普可能想以贸易制裁作为筹码,要求中国对朝鲜施加更多压力。

最后,美国历史上曾经对中国实施过五次“301调查”,均以达成和解收尾。1990年,美国将中国列入“重点观察国家名单”,并分别于1991年4月、1994年6月以及1996年4月三次对中国知识产权使用“特别301调查”,最终通过谈判分别达成了三个知识产权协议。1991年10月,美国发起了对中国市场准入的“301调查”,时间长达一年,主要针对美国商品进入中国的壁垒问题,并在1992年与中国达成和解协议。2010年10月,美国针对中国清洁能源政策启动过“301调查”,最终在WTO争端解决机制下进行磋商,并达成和解协议。

爆发贸易战美将陷衰退
总体而言,逆全球化、发动贸易战、徵收报復性关税,对于吸引美国製造业回流可能收效甚微,也无法削减贸易赤字,更无法把职位留在美国,进而解决美国的结构性失业问题。国际生产分工体系发展到全球价值链的模式是社会生产力发展的客观要求和科技进步的必然结果,其所带来生产成本与贸易成本的下降不仅符合美国跨国公司利益,也使广大发展中国家受益。

美国和中国分别是世界排名第一、第二的经济大国。两国合计在全球经济、贸易和投资中佔比分别达到40%、25%和30%左右。中国和美国互为双方重要的贸易投资伙伴,同时也是全球最重要的双边关系之一。中国目前是美国的第二大贸易伙伴(仅次于欧盟)和第一大商品进口国。数据显示,美国出口的26%的波音飞机、56%的大豆、16%的汽车、15%的集成电路目的地是中国。美国商务部资料显示,2016年,美国从中国进口了4628亿美元的商品,从中国进口额约佔美国进口总额的17%。

加入WTO以来,中国以加工贸易方式积极参与到全球价值链的分工体系中,大量进口中间产品,通过加工组装出口成品,实现了进出口贸易稳步增长,成长为世界第二大经济体和贸易大国。近几年,中国一直对美国保持较大规模的贸易顺差,但中国很大程度上凭藉要素成本优势扮演了全球出口商品的组装中心角色,而核心零部件和高端技术、高附加值产品仍需要从美国、德国、日本等地区进口。因此,中国最终出口美国的成品中包含了之前所有在其他国家的生产环节所累积的价值增值,并不能准确地反映中国完成的增加值对美国的实际顺差,造成了日益增多的贸易摩擦现状。

中美双方在各自产业链条已深入融合,中美企业在海外有大量投资项目。这意味着,如中美发生冲突,不仅不能实现特朗普政府的既定目标,且极有可能导致两败俱伤。根据彼得森国际经济研究所的研究结果,若中美全面展开贸易战,美国GDP增速将在2018年跌至0.3%,并在2019年陷入经济衰退,其失业率也将在2019年大幅攀升至8.4%。因此,保持稳定的中美关系,在双方贸易和投资领域增加合作,从长远看更符合美国经济发展的利益要求。

信息来源:http://paper.takungpao.com/resfile/PDF/20170822/PDF/a15_screen.pdf

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