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研究报告
案例分析
《财经》杂志专访中银国际曹远征:综合监管终将带来百花齐放
 

刊登于2017年7月26日《财经》杂志

记者 张威;编辑 袁满


在改善融资结构,发展直接融资的大趋势背景下,综合监管伴随着功能监管和产品监管转型,这必然带来对现有金融机构功能转型的确认与接纳,进而形成充分竞争的市场,最终会令金融市场百花齐放、产品风格迥异


全国金融工作会议提出,设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,落实金融监管部门监管职责,并强化监管问责。


之后,央行表示要履行好国务院金融稳定发展委员会办公室的责任,表明委员会的执行机构将坐落在央行。


那么,我国为何选择建立国务院金融稳定发展委员会的监管协调机制,又为何要在央行设立办公室,协调之后,一行三会在权力结构上可能发生哪些变化?在实现产品监管全覆盖后,金融行业未来的发展方向在哪里?


近日,《财经》记者专访了中银国际研究公司董事长曹远征


曹远征认为,此次金融监管协调机制的确立是向综合监管迈出的第一步。其创新之处在于强化产品监管,不仅仅要实现监管上的全覆盖,还意味着实现产品全覆盖。


这种表面趋严的监管改革,长远来看,对于金融机构来说却意味着更多的机会和空间。曹远征分析,在改善融资结构,发展直接融资的大趋势背景下,综合监管伴随着功能监管和产品监管转型,这必然带来对现有金融机构功能转型的确认与接纳,最终在加强监管、防范风险的基础上,金融机构可根据实际情况发展不同的产品,塑造成不同的类型,进而形成充分竞争的市场。金融市场由此百花齐放、产品风格迥异。


综合监管第一步

《财经》:您认为这次全国金融工作会议最大的亮点在什么地方?


曹远征:这次全国金融工作会议提出了三项任务、四项原则,确定了中国金融的发展方向。第一,金融支持实体经济;第二,防范、控制金融风险;第三,深化金融体制改革。


这三点是有逻辑性的,第一点最重要也是基础,实体经济和金融是皮和毛的关系,只有固本强基金融才能持续发展,因此金融不能脱离实体经济单兵突进,只有在这个基础上才能管控风险,也只有在这个基础上才能进行金融体制改革。


四项原则是回归本源、优化结构、强化监管、市场导向。这四点是达成上述三项任务的实施原则。


其中,在体制安排上最大的亮点是成立国务院金融稳定发展委员会。


《财经》:金融回归本源,意味着金融行业怎样的发展趋势?


曹远征:实体经济是皮,金融是毛,回归本源是金融发展不能脱离实体经济发展,而是要支持实体经济发展,特别是在实体经济薄弱环节加强金融和服务,这意味着金融不能脱离实体经济单独发展,也意味着可能不会有过多的金融衍生品和过度的金融繁荣。金融危机也表明,过去市场上许多金融产品和衍生工具不能支持实体经济,在西方也都开始禁止,在中国金融市场上也不可能允许出现,比如一些非常复杂的结构性衍生工具,比如资本市场上裸卖空等等。


《财经》:成立国务院金融稳定发展委员会的背景和核心原因是什么?


曹远征:成立国务院金融稳定发展委员会旨在实现上述三项任务,其中,防范风险、加强监管是其中应有之义,加强监管是基于现有事实:中国金融业经过几十年的发展在产品层次上已经出现交叉、混业,货币市场、信贷市场和资本市场事实上已经相互连通。但是监管层次依然是分业的机构监管模式,这种分业监管情况下,风险点主要出现在产品交叉上,体现为影子银行业务。


影子银行是不纳入监管的金融业务,从积极意义上来说,影子银行业务是金融创新的反映,例如商业银行的理财产品是在一级市场已经完成发行,从而出了资产负债表,但是由于二级市场没有流通,风险不能完全释放,从而没有彻底出资产负债表,所以变成了影子银行。那么,从这个意义上来讲,除了让影子银行回归资产负债表,受资本充足率约束以外,更重要的方向是彻底出资产负债表,也就是资产证券化,从而实现透明化,使风险在市场得到释放。


尽管各国都有影子银行问题,影子银行成为各国金融监管的重心,这也构成中国此次金融监管改革的原因,金融监管向综合监管转型,凸显功能监管和行为监管的作用。


《财经》:您觉得哪些风险点值得关注?


曹远征:如果影子银行是金融监管的重点,这一轮中国影子银行业务发展的特点是同业存单的盲目扩张。一些金融机构通过发行同业存单获得资金,并投向诸如信托、证券等类金融产品,流向中国房地产等高风险领域,造成杠杆率高企,而且风险不透明。因此,当务之急是要使风险可辨识、可确认,除了通过金融机构自查使其回到资产负债表以外,很重要的方向就是将其纳入监管,使其透明化。为此,今年初,一行三会发过相关文件要求金融机构进行彻查,今后,还会在透明化方面有更多监管要求。


《财经》:监管机制调整之后,监管上将有哪些实质性变化?


曹远征:这次金融监管体制调整与以往最大的不同是从机构监管向功能监管方向转变,核心是产品监管,这意味着不仅仅是实现金融市场监管的全覆盖,还意味要着实现金融产品全覆盖,无论银行、保险还是证券公司,业务和所有产品都要纳入监管范围,进行无缝衔接。从另外一个角度观察,这意味着承认金融机构从事的交叉经营,换言之,就是允许现在金融机构向混业方向发展。这与过去相比是一个重大的变化。这说明金融市场的发展也会推动监管体制的改革,而监管体制的调整也会进一步推动金融市场的发展。


对比历史,从1993年证监会成立到现在的20多年期间,我国的金融监管体系为适应金融市场发展而不断调整,这种调整不在于金融监管机构的变化,而在于金融监管内容和监管办法的改进。过去我们的监管原则是机构监管,现在要转变为功能监管;并且,是由过去的分业监管向综合监管转型。这对监管者来说要求监管能力大大提高,这就是文件提到的监管要做到精细化管理。


《财经》:在这次的监管体制调整中,央行的作用在加强,在您看来,中国为什么要选择这样一种监管协调模式?


曹远征:2008年金融危机发生以后,人们开始反思金融风险和金融监管问题,人们发现,金融活动通常都是顺周期的,结果是杠杆率持续高企,高杠杆就意味着高风险,因此,为了防范风险,监管部门必须逆周期操作,也就是宏观审慎管理问题。关于这点全球已经达成共识,反映在巴塞尔协议Ⅲ上。从逆周期宏观审慎管理来看,央行的货币政策操作工具和宏观审慎管理的操作工具是一类工具,由于工具一致性,央行因此成为承担宏观审慎管理的实施主体。但是,央行的宏观审慎管理并不能取代行为监管,所谓行为监管就是合规性监管,而且需要时时进行。从而,监管在这个意义上就变成了两类管理,一类是和经济周期相关的逆周期宏观审慎管理,第二,和金融机构行为相关联的行为监管。如果,将这两类管理彻底分开就称之为“双峰模式”,这就是英国的监管模式。


经验证明,英国的监管模式是目前各种监管模式中较好的一种,正是基于这种经验,这次,中国监管体制改革也是把宏观审慎管理和行为监管适当分离,央行成为宏观审慎管理的主体,相应地其他三会也可能在监管内容和监管办法上做相应的调整,重点是加强行为监管,我们认为,这就是国务院金融稳定发展委员会办公室设立在央行的含义所在。


《财经》:金融监管机制调整只是金融改革的第一步,在此基础上金融业会如何发展?


曹远征:这次金融监管机制改革是向综合监管迈出的第一步,目前仅仅是把监管架构搭建起来,进而要做到功能监管,最重要的是落实产品的监管,实现无缝衔接才能体现综合监管。这对监管机构的专业能力提出了新的要求。在这个监管体制调整的基础上,监管体制调整也会为金融机构提供新的发展空间。金融机构是风险配置机构,金融产品是一个风险合约,金融机构一定要根据自己的实际情况,提供具有竞争力的金融产品,并在这个基础上根据实际情况制定契合实际的发展战略,加强风险管理,形成独特的经营模式和产品体系,避免同质化、雷同化,从而使得中国金融市场摆脱千行一面的局面。


改革开放以来中国金融发展的历史也充分反映了这一点,40年前中国没有金融机构只有一家中国人民银行,央行还隶属于财政部。改革开放以后,金融机构开始涌现,金融市场才开始得到恢复,经过40年形成今天的繁荣局面,与此同时,随着金融市场的发展、金融机构的增多,金融机构也从政府行政权力中分离出来,形成今天“一行三会”的专业监管格局,在这样的过程中间,中国金融和中国实体经济相辅相成,相互促进,共同提高,造就了中国经济的快速成长。


展望未来,经验表明,只要坚持回归本源、优化结构、强化监管、市场导向,中国金融一定会呈现一个新的局面,为中国经济发展做出新的贡献。


监管权力结构变化

《财经》:金融工作会议指出强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,在您来看,为什么要设立一个国务院金融稳定发展委员会?


曹远征:之所以在国务院设立金融稳定发展委员会,其原因是基于当前中国经济的实际情况,最重要的是杠杆率高企已经成为中国经济发展的一个突出问题,为此,中央提出供给侧结构性改革,其中,“三去一降一补”,“一去”就是去杠杆,结构性改革是一个战略性的安排,因此需要一个高层次的机构来进行部署、协调。国务院金融稳定发展委员会中“稳定”的含义就是稳妥去杠杆,以防范出现系统性和区域性金融风险。


按照中国政府机构的设置惯例,委员会通常需要有一个实际操作办公室,这次国务院金融稳定发展委员会办公室设立在央行,是因为央行拥有货币政策和宏观审慎管理的工具箱,可以根据需要动用这些工具,达到货币政策和宏观审慎管理的统一,在宏观审慎管理框架下,央行协调三会进行相关操作,以防范系统性和区域性的金融风险。


《财经》:那么,未来一行三会的权力结构可能发生哪些变化?


曹远征:在国务院金融稳定发展委员会统一安排下,央行主要是行使货币政策和宏观审慎管理,三会未来主要在宏观审慎框架下进行日常的行为管理和行为监管,由此形成一个无缝衔接的金融监管体系,覆盖整个市场,包括货币市场、信贷市场以及资本市场所有产品,这样就可以将影子银行纳入监管,影子银行也因此透明化了,只有辨识风险才能控制风险,这是监管的含义。


《财经》:这次会议确定了央行宏观审慎管理责任,这与央行货币政策有什么关联和区别?


曹远征:所谓货币政策是总需求管理政策,形成于上世纪30年代经济大危机之后,经济危机表明有效需求不足,因此管理总需求就成为宏观经济政策的核心任务,货币政策是通过货币供应量影响银根从而调节总需求,货币政策尤其成为反危机、反周期的宏观调控的重要手段。


但是从央行历史来看,在上世纪30年代经济大危机前就有央行存在,央行存在的理由是银行的银行,是作为银行的最后贷款人,其含义是维持金融稳定,从这个意义上来讲,央行不仅具有调节总需求的货币政策责任,而且还负有维护金融体系稳定的责任,这是当代央行的天然属性。现在讲宏观审慎管理就是强调央行天然属性的金融稳定这一责任。


由于金融稳定责任的工具和货币政策的工具是一套工具,央行就要综合考虑经济波动问题和金融稳定问题。从这个意义上来讲如果做更细致区别,所谓货币供应量就是调节总需求的问题,所谓流动性的松紧就是金融稳定问题,两者的联系就是利率。因此,央行考虑政策时不仅仅要考虑总需求,还要考虑金融问题,要将金融稳定目标和货币政策目标有机结合起来。把金融稳定目标和宏观调控目标结合起来就是宏观审慎管理,为了更好履行这一责任,与三会的协调是必要的。


《财经》:对比历史,中国金融监管也曾经历了从综合到分业,再从分业又到综合的循环,未来会是什么趋势?


曹远征:历史是螺旋式上升的,但是从来不会重复。其实从中国金融改革40年来看,在改革开放前,中国是高度集中的计划经济机制,是财政主导型经济,没有金融市场和金融机构,从而也谈不上金融监管,是行政权力在配置资源,从而是大一统的,和现在的中国监管是有本质区别的。随着改革开放的深入,中国随着金融市场的发展和机构增多,金融专业监管的必要性日益提高,金融监管开始从行政权力中分离出来,上世纪90年代初期,随着资本市场发展,首先证券市场监管从行政权力中分离出来,成立证监会;随后是保险监管从行政权力中分离出来,成立了保监会;直到2003年银监会成立,形成了分业监管的体制。这是一个历史的过程,在这个过程中间,随着金融市场和金融机构发展顺序和状况不同,逐渐形成了现有的监管格局。


目前,中国金融发展进入一个新阶段,为了适应发展需要,金融机构也转型,出现交叉经营的状况,也需要金融监管做出调整。那么,由此也就出现了从分业监管向综合监管的转型。因此,可以看到金融市场发展是推动监管体制调整的动力,金融永远是创新的,金融创新带动监管创新,这是相辅相成的过程,核心是防范风险。


配套体制改革

《财经》:本次全国金融工作会议提出了进一步深化金融体制改革,您如何理解这里的“深化”,与以往有什么不同?


曹远征:从中国金融改革的历史经验来看,市场导向是金融发展的不竭动力,那么,深化金融体制改革就是要坚持市场导向。


坚持市场导向是这次全国金融工作会议重要原则之一,除了金融微观体制改革外,在宏观上集中体现为利率市场化,按照十八届三中全会的决议,利率市场化就是形成健全的国债收益率曲线,要求国债贯通货币市场、信贷市场和资本市场,成为无风险收益率的基准。各种金融产品是围绕这一基准形成期限、价格、结构相对合理的产品体系,从而形成金融市场体系,由此,金融改革必须与财政体制改革相互配套,协调进行。


第二,中国现在已是全球第二大经济体,中国经济与世界经济高度融为一体,这也决定中国金融必须国际化,其实,人民币的国际化就是这一趋势的反映。那么,这就要求稳妥进行资本项下开放,健全人民币汇率形成机制,从人民币国际化角度观察,由于人民币在去年10月1日正式纳入SDR,人民币成为国际货币,人民币汇率问题某种程度上已经变成人民币的利率问题,从而资本项下开放就是人民币本币开放问题,中国金融市场由此就与国际市场相连通。目前推行沪港通、深港通以及债券通就反映了这一点,在“一带一路”峰会上,丝路基金以人民币增资;金融机构以人民币设立基金;开行和进出口行以人民币进行各项安排,就是资本项下本币开放的具体反映。这次金融工作会议特别提出人民币国际化,包括“一带一路”建设金融创新问题,为此进一步指明了方向。


《财经》:有分析认为,我国的金融体制从单方面的推进要素自由化向国企改革、财政改革以及金融组织体系商业化改革迈进了,您怎么看?


曹远征:中国经济进入新阶段,决定了中国改革也进入了新阶段,顶层设计,相互配套,整体推进成为改革的重要特点。这次金融工作会议提出,去杠杆重中之重是国有企业去杠杆,核心是去僵尸企业,从这个意义来讲,只有推进国有企业的改革才能为金融体制改革创造良好的环境。与此同时,金融体制改革要与财政体制改革相配套,这次金融工作会议提出要防范地方债务风险,地方债务可持续问题不仅仅是金融问题,更是财政体制问题,因此,只有财政体制配套改革才能为金融体制改革创造良好的条件。


当然,中国金融机构还需要深化自身改革,坚持完善现代金融企业制度,完善公司法人治理结构,优化股权结构,这次金融工作会议对此也提出了要求。


(实习生张涵对此文亦有贡献)


 

中银国际研究有限公司董事长 曹远征

经济学博士、研究员、国家特殊津贴获得者,曾任中国银行首席经济学家,现任中银国际研究有限公司董事长。


曾长期在国家经济体制改革委员会工作,从事中国经济体制改革及宏观经济的政策制定与理论研究,九十年代后期加入中银国际又致力于经济体制改革措施的实际执行,先后主持过中银香港、中国银行、中信银行、兴业银行、平安保险、中国海洋石油、中国交通集团及新华文轩等金融和大型国企的海内外重组上市工作。担任中国人民大学博士生导师,北京大学、清华大学、复旦大学兼职教授,中国宏观经济学会副会长、拉丁美洲学会副会长、太平洋经济合作委员会中国委员会副会长等职务。曾担任世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署的专家以及若干转轨国家,如越南、蒙古、捷克、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦的经济顾问工作。现任若干部委和省政府的顾问。

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