房地产长效机制系列研究之三:农村集体用地建设租赁住房的深圳经验

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房地产长效机制系列研究之三:农村集体用地建设租赁住房的深圳经验

中银国际研究部资深经济学家 叶丙南

以租售并举解决房地产问题的关键之一在于是扩大住房供给。盘活闲置用地、允许商业用房改建租赁住房和试点集体建设用地建设租赁住房均是扩大住房供给的有益探索,但新增供给能否有效放量,一方面取决于各个城市以上未开发而可以开发的闲置土地和农村集体建设用地规模,另一方面取决于地方政府的态度和实际供地计划。

在供求紧张、房价上涨压力大的一线城市,闲置土地和农村集体建设用地被用于开发的增值收益较大,实际闲置的面积较小。事实上,在深圳、北京等城市,农村集体组织或农民在集体建设用地建设房屋用于出租已经非常普遍。这些“城中村”的房屋属于“小产权房”,不能上市销售。目前政府允许在部分城市试点农村集体建设用地建设租赁住房,相当于对“小产权房”租赁收益权的确认,但依然不允许“以租代售”。在许多大城市,大量农村集体建设用地已被开发,未来新增租赁住房供给很大程度上需要依靠在“城中村”改造中提高土地建房的容积率。

深圳比较特殊,由于“统征统转”[1],农村集体建设用地已全部转为城市国有土地,但原来农村集体组织或原村民控制着建设在原农村集体用地的住房,尽管这些存量“农建房”的产权属性依然存在争议,但深圳政府在管理房屋租赁市场时并未深究这些房屋的产权争议,对于有合法产权证明的房屋租赁交易采取登记方式,而对于无法提供合法产权证明的房屋租赁交易采用备案方式,存量“农建房”绝大部分已经形成市场上的有效供给。

深圳市2010年对“统征统转”历史遗留问题“违法”建筑信息普查显示,这些房屋建筑总量为35.7万栋,建筑面积为3.92亿平方米,而生活在“违法”建筑里面的外来人口多达700万人,占当时全市总人口的一半;深圳官方另一数据显示,从2006年5月底至2012年同期6年期间,深圳出租房屋总面积翻一番,但登记面积减少55.73%,备案面积增加266.2%,其中私房登记面积增加35%,私房备案面积增加757.6%[2]。“农建房”尽管在环境、安全和公共服务设施等方面存在缺陷,但居住成本低很多,成为深圳吸引新市民和支撑深圳中小企业发展的重要因素。

深圳市近年来加快城中村改造力度,完善周边公共配套设施,由于城中村改造后原有土地建房的容积率会明显提高,拆迁改造后住房供给总体有所增加,但供给增加空间仍赶不上住房需求增加幅度。深圳新增土地供给已十分有限,存量建设用地更新改造已成为建设用地供给的主要渠道,而旧改项目也成为住宅用地供给的重要来源。深圳市政府披露,2011-2016年深圳通过城市更新累计供应建设用地面积1200公顷,过去五年每年城市更新供应用地面积超过200公顷,2016年包含城市更新在内的存量建设用地供给627公顷(城市更新供应用地239公顷),占总体建设用地供应面积的65%;深圳“十二五”期间通过城市更新累计供应商品房面积约1221万平方米,在房地产市场供应总量中的占比逐年上升,2016年城市更新供应商品房(不含回迁)面积297万平方米,占全市房地产市场供应总量43%,城市更新逐渐成为了商品房和保障性住房供应的重要来源。深圳市商品住宅新上市面积与供应住宅用地规划建筑面积的巨大差异,一定程度上也反映了包括城市更新在内的存量用地供给在商品房供给中的重要作用。

在租售并举的政策基调下,深圳市政府发布《深圳市关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见(征求意见稿)》及《深圳市住房租赁试点工作方案(征求意见稿)》,提出三方面的政策来扩大租赁住房的供给。一是将租赁住房建设纳入土地供应、住房建设和保障房供应计划,要求从2017年8月起,以招拍挂方式出让的商品住房用地,除按规定配建一定比例的保障性住房或人才住房外,还应按不低于规划建筑面积20%的比例建设自持租赁住房,自持年限为70年;二是鼓励规模化市场化住房租赁,提出在2017年底前筹建3-5家国有住房租赁企业,“十三五”期间除人才住房和保障性住房外,这些企业还应通过新建、改建、收购、租赁、资产划转等方式收储不低于10万套房源,开展市场化租赁业务;三是将“农建房”纳入租赁住房供应体系,鼓励各村股份公司自行组建社区住房租赁公司或引入专业化的品牌租赁企业,开展规模化运营,2020年前这些企业将通过收购、租赁、改建等方式收储不低于100万套村民自建房或村集体自有物业,在备案前提下,政府将增加城中村周边公共配套规划与供应,只要有备案、符合条件、纳入政府监管平台的城中村租赁住房,将匹配与普通商品租赁住房同等的公共配套服务,承租人可以办理居住证明、子女上学等。


图1:深圳住宅用地规划建筑面积与商品房上市/成交面积

来源:Wind、中银国际研究

1] “统征”指的是1992年深圳把特区内全部农村土地转为城市国有土地,“统转”为2004年深圳将全部关外农民转为城镇居民。

[2] 引自徐远等《深圳新土改》。