房地产长效机制系列研究之一: “租售并举”发挥长效机制作用的关键 在于扩大住房和公共服务供给

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房地产长效机制系列研究之一:

“租售并举”发挥长效机制作用的关键在于扩大住房和公共服务供给

中银国际研究部资深经济学家 叶丙南

租售并举”已成为内地房地产平稳健康发展长效机制的核心内容

自2016年9月实施新一轮房地产调控以来,内地一二线城市住房需求尤其是投资投机需求被明显抑制。房地产价格过快上涨压力明显缓解,政策着力点正在由需求端控制逐步转向供给侧调整,关注焦点由控制房价上升转向建立房地产市场健康平稳发展的长效机制,而加快租赁住房发展以构建租售并举的住房供应体系成为建立长效机制的重要探索,尤其是在房产税政策依然充满争议的情况下,租售并举已被政府视为长效机制的核心内容。

2016年6月3日,国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》提出实行购租并举,培育和发展住房租赁市场,是深化住房制度改革的重要内容,是实现城镇居民住有所居目标的重要途径,允许将商业用房等按规定改建为租赁住房,土地用途可以调整为居住用地。

2017年5月19日,住建部发布《住房租赁和销售管理条例(征求意见稿)》提出支持发展规模化、专业化的住房租赁企业,鼓励出租人与承租人签订长期住房租赁合同。

2017年6月30日,广州市政府印发《广州市加快发展住房租赁市场工作方案》,首次明确赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益,保障租购同权。

2017年7月7日,上海市政府发布《上海市住房发展“十三五”规划》,明确“十三五”期间上海将新增170万套住房,租赁住房占比60%,上海、北京等城市新增供地将逐渐向“租赁住房”倾斜,要求竞得人须将全部或部分物业用于自持并出租。

2017年7月20日,住建部等八部门联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》,要求在人口净流入的大中城市,加快发展住房租赁市场,培育机构化、规模化住房租赁企业,建设政府住房租赁交易服务平台,在大城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作,积极盘活国企闲置土地、商业办公用房改为租赁住房,多渠道增加租赁住房有效供给,创新租赁住房管理和服务体制。

2017年8月21日,国土资源部和住建部发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点,允许村镇集体经济组织自行开发运营或通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。


“租售并举”能否发挥长效机制作用,依赖于土地和公共服务供给体系改革

建立租售并举的住房供应体系有助于推动住房回归居住消费属性,而允许集体建设用地建设租赁住房则是在农村土地改革方面迈出重要一步,有助于扩大城市住房用地供给,抑制房地产价格上涨压力,提升城市产业竞争力,缓解新市民居住生活压力,提高农民财产性收入,促进以人为本新型城镇化进程,但可能在短期内影响地方政府土地收入,从而影响地方政府具体决策。从实际效果来看,租售并举发挥长效机制作用,关键在于有效扩大住房和公共服务供给,而这依赖于土地制度和公共服务体系改革。

据统计局调查,2016年中国城镇居民人均住房建筑面积36.6平方米,超过发达国家平均水平,城镇户均住房拥有套数超过1.1套;全国住房供求整体平衡,但区域供求错配非常严重;大城市新增人口和住房需求持续增长与土地供给紧缺并存,一、二线城市就业人口和学龄人数平稳增长;许多城市土地供给数量有下降趋势。链家地产的统计显示,热点城市目前户均住房拥有套数仅为0 .4-0 .9套。这是推动大城市房价上涨最重要的基本面因素。一切投资投机需求的产生均是基于对基本面的预期,在供不应求和房价上涨预期下,高收入阶层大量借助杠杆扩大房地产资产配置,推动房价过快上涨,而新市民由于支付能力约束只能望房兴叹。

从满足居住需求来看,购租并无本质差异,但当前在热点城市租不如购主要由于三方面原因。

一是租房居住的心理安全感和居住质量不如购房居住,表面原因是租户在租赁关系中处于相对弱势地位,解决方法似乎是加强对租户权益保护,但租户相对弱势的根源并不是缺乏法律保护,而是热点城市住房供不应求的格局。

二是租房居住不能享有与房屋产权和户口绑定在一起的子女教育等公共服务。当前一线城市和部分二线城市仍然延续购房落户政策,实现租购真正同权和推动户籍制度改革的根本难点在于优质公共服务供给短缺,如将新市民纳入优质公共服务覆盖则须重新分配蛋糕,容易引发群体利益冲突。

三是在房价上涨背景下,租房不能像购房那样获得资产增值收益,而房价上涨的背后仍然是住房和公共服务供不应求的现实。

在当前形势下,以租售并举解决房地产问题的关键之一是扩大住房供给。在扩大存量住房供给方面,主要依靠提高住房居住利用率或者降低房屋空置率。政策出发点必须是鼓励单位和个人将闲置住房用于出租或出售,未来房产税政策发挥作用的机制也是通过提高住房持有成本来抑制投资投机需求并降低存量房屋闲置率。在扩大新增住房供给方面,主要依靠增加城市居住用地供应,一个渠道是扩大地方政府国有土地供给,另一个渠道是逐步加快农村集体土地改革,允许农村集体用地入市,实现城乡建设用地同权同价。

盘活闲置用地、允许商业用房改建租赁住房和试点集体建设用地建设租赁住房均是扩大住房供给的有益探索,但新增供给能否有效放量,一方面取决于各个城市以上未开发而可以开发的闲置土地和农村集体建设用地规模,另一方面取决于地方政府的态度和实际供地计划。

 各个城市未开发的闲置土地和农村集体用地规模可能有所不同,一般供求越紧张、房价上涨压力越大的城市,闲置土地和农村集体建设用地被用于开发的增值收益越大,实际闲置的面积越小。事实上,在深圳、北京等城市,农村集体组织或农民在集体建设用地建设房屋用于出租已经非常普遍,这些“城中村”的房屋属于“小产权房”,不能上市销售。目前政府允许在部分城市试点农村集体建设用地建设租赁住房,相当于对“小产权房”租赁收益权的确认,但依然不允许“以租代售”。在许多大城市,大量农村集体建设用地已被开发,未来新增租赁住房供给很大程度上需要依靠在“城中村”改造中提高土地建房的容积率。

 不同城市政府对于扩大住房用地尤其是农村集体建设用地建设租赁住房的态度也存在差异。因为扩大这些潜在土地供给在中长期内有助于扩大城市住房消费、吸引人才聚集和提升产业竞争力,但在短期内可能打破地方政府对土地垄断并影响到地方政府土地财政收入,并可能对房地产市场平稳运行产生一定影响。地方政府权衡长短期利益后,依然可以通过项目规划审批权和土地供给计划来控制农村集体建设用地建设租赁住房的供给规模。从目前部分一线城市披露的计划来看,短期内农村集体建设用地用于租赁住房的规模仍相对有限,中长期内则存在一定不确定性。例如,北京已将集体建设用地纳入供地计划,2017-2021年北京计划供应住宅用地6000公顷,其中集体建设用地1000公顷,约占六分之一。


“租售并举”发挥长效机制作用的关键之二在于扩大教育、医疗、社会保障等公共服务供给,加快基本公共服务均等化,逐步实现租购真正同权。

首先,需要直接增加政府公共资源投入,扩大公共服务供给,尤其是加快热点城市公共服务新增供给,推动基本公共服务均等化,逐步将新市民纳入公共服务覆盖范围。

其次,放松政府对公共服务领域管制,加快公共服务部门改革和对外开放,利用价格信号和政策引导促进社会资源对公共服务投入,建立满足多元需求的多层次公共服务供给体系。

最后,加快公共服务部门激励机制改革,引入竞争机制,提升公共服务供给质量。