如何扩大热点城市住房和公共服务供给?

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如何扩大热点城市住房和公共服务供给?

中银国际资深经济学家 叶丙南

十九大报告重申“房子是用来住的、不是用来炒的”定位,提出加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。加快发展租赁住房以构建租购并举的住房供应体系成为建立长效机制的重要内容。笔者认为,租购并举能否发挥长效机制作用,关键在于能否有效扩大热点城市住房和公共服务供给,这需要加快土地制度、财税体制、金融体系和公共服务体系的改革创新。

笔者建议从六个方面加快改革创新,扩大热点城市住房和公共服务供给。

一、在坚持18亿亩耕地红线的前提下,允许跨区域进行增减挂钩、占补平衡指标交易,建立全国统一的交易市场,遵从规模经济下人力等生产要素向核心城市聚集的客观规律,推动建设用地向一二线城市和中心地区集中,农业用地向三四线城市和边缘地区梯次转移。

18亿亩耕地红线指标是按计划经济方式分配给各个地区,并未考虑中心地区和边缘地区在建设用地供求方面的巨大差异。在坚持该总量指标的前提下,可以参考碳排放交易机制,引入跨区域占补平衡交易,发挥市场在资源配置中的决定性作用,解决土地供求的区域结构错配。一方面,可以有效扩大中心城市住房用地供给,抑制房地产泡沫,化解金融风险,降低企业经营成本和家庭生活压力,促进技术创新、人力资本投资和深度城市化,提升中国实体产业和年轻人才的国际竞争力,加快中国经济转型进程;另一方面,能够盘活边缘地区低效土地要素,提高贫困地区土地财产收益,让贫困地区人民参与分享中国城市化增值收益,实现精准脱贫和共同富裕。

为全面建设小康社会,可率先允许参与扶贫的发达地区和贫困地区一对一试点跨区域城乡建设用地增减挂钩、占补平衡指标交易,调动两个积极性,引导更多发达地区的私人资本投入不发达地区的基础设施和公共服务建设。

二、加快农村集体建设用地制度改革,允许更多一二线城市利用集体建设用地建设租赁住房,建立有效激励机制鼓励地方政府扩大农村集体用地建设租赁住房规模,扩大中心城市住房供给。

2017年8月国土资源部和住建部确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点,允许村镇集体经济组织自行开发运营或通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

各个城市可利用的农村集体建设用地规模存在较大差异,一般供求越紧张、房价上涨压力越大的城市,农村集体建设用地被用于开发的增值收益越大,实际闲置的面积越小。不同城市政府对于扩大住房用地尤其是农村集体建设用地建设租赁住房的态度也存在差异,因为扩大这些潜在土地供给虽然在中长期内有助于扩大城市住房消费、吸引人才聚集和提升产业竞争力,但在短期内可能打破地方政府对土地垄断并影响到地方政府土地财政收入,并可能对房地产市场运行产生一定影响,地方政府权衡长短期利益后依然可以通过项目规划审批权和土地供给计划来控制农村集体建设用地建设租赁住房的供给规模。

从目前部分一线城市披露的计划来看,短期内农村集体建设用地用于租赁住房的规模仍相对有限。例如,北京已将集体建设用地纳入供地计划,2017-2021年北京计划供应住宅用地6000公顷,其中集体建设用地1000公顷,约占六分之一。中央政府应该允许并有效激励热点城市政府扩大集体建设用地建设租赁住房的规模,在消防、安全、卫生、教育等公共品供给方面做好统一规划,将农村集体建设用地统一纳入城市建设用地计划范围。

三、优化城市土地供应结构,提高住宅类供地比例,鼓励闲置工业用地转化为住宅用地,促进工业用地节约高效利用。

目前工业、商业和住房用地价格存在多轨制,工业用地价格被人为压低,一定程度上加快了中国工业化进程,但也造成了工业用地的低效利用,未来可以结合产业升级进程,将那些坪效低的工业用地置换出来,转化为住宅用地,提升工业用地坪效,促进产业升级进程。

四、结合老旧城区或棚户区改造,加快公私合营和经营机制创新,吸引更多私人资本加快城市更新进程,提高居住用地利用率,扩大存量土地对应的住房供应。

一方面,可以改善老旧城区和棚户区的居住环境,满足人民对美好生活的向往;另一方面,能够释放更多土地和住房供应,缓解热点住房供求矛盾,抑制房地产泡沫化和系统性金融风险。

五、加快财税体制改革和金融产品创新,建立与租赁住房发展相配套的财税体制和金融服务体系。

继中央发文在13个人口净流入的大中城市开展租赁市场试点工作后,多个城市积极跟进,在住宅类土地供应方面向租赁住房倾斜,土地转让“限价格竞自持比例”和纯租赁用地转让大幅增加。相比土地开发后速销模式,自持出租模式的资产周转率较低,对房地产开发企业的现金流是一个很大考验,而经营租赁业务的房地产企业普遍面临更大的融资约束;同时,一二线城市租金回报率或者租售比较低,许多城市不到2%,纯租赁用地出让价格将大幅低于销售模式下土地出让价格,这将影响到地方政府土地财政收入、偿债能力和基础设施建设的可用资金,部分地方政府可能会在短期利益和长期利益方面做权衡。

为促进租赁住房发展,政府一方面需要加快财税体制改革,推动政府职能转变,理顺中央地方财政关系,降低地方政府对土地财政依赖,另一方面需要鼓励金融产品创新,发展资产支持证券、REITs等融资工具,拓宽房屋租赁企业融资渠道。

六、为实现租购同权,政府需要加快教育、医疗、社会保障等公共服务体系改革,扩大热点城市公共服务供给,提升公共服务质量,实现基本公共服务均等化。

当前热点城市租不如购的重要原因是不能享受购房落户同等的公共服务,推动户籍制度改革和实现租购同权的真正阻力是优质公共服务供给的短缺,如将新市民或租户纳入优质公共服务覆盖则须重新分配有限蛋糕,容易引发群体利益冲突。

为实现租购同权,政府需要千方百计扩大优质公共服务供给。首先,需要增加政府资源投入,扩大公共服务供给,尤其是加快热点城市公共服务新增供给,推动基本公共服务均等化,逐步将新市民纳入公共服务覆盖范围。其次,需要放松对公共服务领域管制,加快公共服务部门改革和对外开放,利用价格信号和政策引导促进社会资源对公共服务投入,建立多层次满足多元需求的公共服务供给体系。最后,需要加快公共服务部门激励机制改革,引入竞争机制,提升公共服务供给质量。