党的十九届三中全会点评

——推进国家治理体系和治理能力的现代化，为实现两个百年奋斗目标提供制度支持

中银国际研究宏观分析师 叶丙南、张婉

2018年2月28日，中国共产党第十九届三中全会发发布会议公告。根据公告，本次会议除了审议预备向两会推荐的国家机构领导人名单和全国政协领导人名单外，一项至关重要的成果是通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。

与党以往的三中全会更侧重经济领域的改革不同，本次将深化党和国家机构的改革作为主要内容，体现了推动经济高质量发展，全面深化改革的决心。十九大报告和中央经济工作会议已经就未来中国经济从高速度增长向高质量发展的阶段特征做了充分和深刻的阐述，就相应的供给侧结构性改革、货币政策、财政政策、金融市场建设等一系列改革发展方向做了具体的科学部署。当前中国经济运行平稳，经济结构日益优化，消费和科技创新对经济增长的贡献日益上升，经济增长的韧性逐渐增强,未来三年只要实现GDP在6.3%以上的增长速度就能实现十八大既定的经济发展目标。随着未来中国经济发展的重心将转向推动高质量发展，需要从各个领域推进全面深化改革，解决发展中不平衡不充分的现象，提升国家的综合国力和国际影响力。党和国家机构的改革既是全面深化改革的有机组成，也为其它领域改革的实施提供了制度保障，有助于通过更充分发挥市场资源配置中的决定性作用，提升其他领域改革的效率，形成改革的合力，加快向实现两个百年奋斗目标迈进。

实现国家治理体系和治理能力的现代化是建成社会主义现代化强国的有机组成，而深化党和机构行政改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。党和国家机构改革的背景是十八大以来党和国家的机构改革已经在一些重要领域和关键环节取得重大进展，奠定了有力基础。十九大提出中国特色社会主义进入新时代，面对新时代新任务提出的新要求，当前的机构设置和职能配置与国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应，因此需要解除存在的障碍和弊端，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，为国家未来的发展和建设提供制度保障。

十九届三中全会对深化党和国家机构改革作出部署，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，全面提高国家治理能力和治理水平，既为决胜全面建成小康社会实现第一个百年奋斗目标提供保障，又为完善中国特色社会主义制度实现第二个百年奋斗目标打下基础。

从短期来看，在未来三年实现第一个百年奋斗目标的过程中，党和国家机构职能要针对突出矛盾，抓重点、补短板、强弱项、防风险。笔者认为，其中的工作重点就是按照十九大和中央经济工作会议多次提出的要求，未来三年要打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，以供给侧结构性改革为主线，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，目的更强调在当前全面建成小康社会前景向好背景下提供保障。在更长期的规划中，在向第二个百年奋斗目标进军的过程中，党和国家机构职能改革注重解决事关长远的体制机制问题，打基础、立支柱、定架构。笔者认为这主要是强调通过顶层设计和科学部署形成先进的制度性安排，目的也是立足高远，形成更加完善的制度体系，为实现中华民族的伟大复兴贡献政治智慧。

深化党和国家机构改革的首要任务是，完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。在具体的改革工作安排，会议则从政府职能、党政军群各个机构、中央和地方的关系和机构编制法制化等方面入手，完成党和国家机构改革的系统性工程。

第一，转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置。

改革目标是使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用。改革重点包括：（1）简政放权，需要减少政府对资源配置的干预，按照十九大的要求以完善产权制度和要素市场化配置为重点，全面实施市场准入负面清单制度，打破行政垄断，激发各类市场主体活力；（2）合理配置宏观管理部门职能，需要优化政府宏观调控职能、实现宏观调控政策系统性、连续性和协调性，杜绝“铁路警察，各管一段”现象；（3）完善市场监管和执法体制，强化政府监管执法职能；（4）完善公共服务体系，需要突出政府公共服务职能，结合乡村振兴战略和区域协调发展战略推动公共服务的均等化，改善人民群众生活质量；（5）改革自然资源和生态环境管理体制，旨在解决公地悲剧问题，强化政府对公共资源的保护和公共品提供，实现自然资源的可持续使用，实现建设美丽中国的发展目标。

笔者预计政府职能的改革将提升资源配置效率，完善公共服务体系，促进要素市场化和服务业开放，刺激要素自由流动和人力资本投资，推动产业升级、经济转型和高质量发展。

第二，统筹党政军群机构改革，响应机构职能优化协同高效的必然要求。

未来统筹设置相关机构和配置相近职能，笔者预计可能合并一些职能重复机构；理顺党政军群体系的职责关系则将有望解决同一职能条块分割、政令不通、职能真空等问题，有助于提高决策和政策执行效率。会议提出要加快推进事业单位改革，改革方向是按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，将事业单位分类改革是指将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。事业单位改革有助于明晰政府与市场的边界，减少政府类中介对资源配置的干预，提高经营类事业单位的竞争效率。

第三，理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。

理顺中央和地方的关系，一方面是要统筹优化地方机构设置和职能配置，保障中央宏观事务管理令行禁止。另一方面是赋予省级及以下机构更多自主权，预计未来会在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，增强地方综合治理能力，提高基层管理效率。笔者认为构建顺畅的从中央到地方工作体系，将有助于提高中央宏观决策在地方的执行效率，更好的实现宏观调控的目标效果，同时也有利于优化对地方的激励约束机制，调动地方积极性。

第四，机构编制法定化，推行政府部门权责清单制度。

推动机构编制法定化提出要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实施政府部门权责清单制度，规范和约束履职行为，让权利在阳光下运行。机构编制的法定化改革凸现依法治国地位，为机构运行建立法制化的制度体系，增加党和政府的公信力和执行力。

2018年是十九大后的开局之年，是改革开放40周年，是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划的承上启下之年。在这关键的时点，十九大三中全会以深化党和国家机构改革方案，推进国家治理体系和治理能力现代化为突破口，体现了全面深化改革的决心，为改革的成功提供了制度性安排。

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