解读2018年政府工作报告——推动高质量发展

中银国际宏观分析师 叶丙南、张婉

十三届全国人大一次会议于今日在北京开幕，李克强总理作政府工作报告（以下简称“报告”），回顾2017年经济工作，部署2018年政府目标、宏观政策和改革框架。

1. 2018年目标聚焦于高质量发展

2018年中国GDP增长目标明确为6.5%左右，目标数字与2017年相同，但是取消了“在实际工作中争取更好结果”，对经济增速向下的容忍度实际在提高，同时对精准脱贫和降低能耗污染等工作提出更加具体的目标，进一步表明了决策层推动经济高质量发展的决心。对高质量发展而非高增长速度的追求和当前较为平稳的增长形势为决策层推动供给侧结构性改革、强化金融监管和去杠杆、防范化解金融风险提供了更加灵活的政策操作空间。中央经济工作会议明确中国经济发展新时代的基本特征就是由高速增长阶段转向高质量发展阶段，推动高质量发展是确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。 2018年政府工作报也延续了这一政策制定思路, 本次政府工作会议明确强调只要经济运行在合理区间，就业增加、收入增长、环境改善，就集中精力促改革、调结构、添动力。2018年随着货币政策维持中性，金融监管政策趋言，去杠杆的力度增加，房地产、汽车和基础设施都面临的一定的下行压力，中国经济增速有望温和下行。但当前全球经济增长态势向好，外部需求对出口构成支撑，消费和服务业增长对经济增长的贡献上升，经济增长的韧性增强，预计实现6.5%增速的难度不大。

在就业与收入增长方面，2018年报告要求城镇新增就业1100万人以上，城镇登记失业率4.5%以内，居民收入增长和经济增长基本同步，与2017年基本相同。此外，今年首次新增了城镇调查失业率作为宏观调控指标，目标数据为5.5%以内。保持就业增加、收入增长是保持社会稳定和经济发展的重要基础。城镇登记失业率覆盖范围更广，涵盖了进城务工的农民工群体，能够更好的全面衡量社会整体的就业情况。当前中国经济增长相对稳定，对就业吸纳更强的服务业增速较快，部分新兴服务业的兴起也有助于带动新的就业。工作报告认为从经济基本面和就业吸纳能力看，6.5%左右的增速可以实现比较充分的就业。

居民消费价格增幅的2018年目标是3%左右，与2017年目标相同。伴随着全球经济较强的同步复苏和原油等商品价格的再通胀，CPI增速有望温和回升，预计从2017年的同比增长1.6%上升至2018年的2.5%左右。2018年房地产、基础设施等投资需求回落和去年的高基数意味着PPI增速将有所下行，但对环境保护、安全生产的要求和持续的去产能等供给侧因素预计将继续提供一些支持，预计PPI同比增速从2017年的6.3%略回落至今年的4%。

在进出口方面，本次会议与2017年相同并没有设定具体的增长目标，在措辞上由去年的“进出口回稳向好”改为“进出口稳中向好”，都提出要保持国际收支基本平衡。这主要是由于2017年以来全球经济复苏态势较好，贸易和投融资活动改善，中国出口结束了2015年和2016年连续两年负增长局面，表现较好，预计2018年在全球经济的同步复苏中，中国出口将延续增长态势，增速略有下滑，预计从2017年的7.9%下降至6%。当前贸易形势的主要不确定性来自以美国总统特朗普为代表的贸易保护主义上升，中美之间的贸易摩擦有所增加。当前美国已先后对洗衣机、太阳能板、铝和钢材制品征收高额关税。尽管上述产品占中国总出口的比重相对较低，预计对中国整体出口的影响较小，但中国作为最大的商品贸易出口国，需要警惕美国贸易保护主义的溢出效应。从中长期看还是要继续推动改革开放，加快科学技术的投入和成果转换，提升中国在全球产业链中的位置。

环境保护方面，2018年要求单位国内生产总值能耗下降3%以上，主要污染物排放量继续下降，2017年则是下降3.4%以上。污染防治是未来三年三大攻坚战之一，是建设美丽中国的重要组成部分，未来对环境保护领域政策将更为具体和全面。

本次工作报告在2018年发展目标中新增了一项内容是“供给侧结构性改革取得实质性进展，宏观杠杆率保持基本稳定，各类风险有序有效防控”。推动供给侧结构性改革的重点在于提高供给体系的质量，体现了高质量发展和深化改革的思路。未来三年三大攻坚战之首就是防范化解重大风险，其中首先就是金融风险，使宏观杠杆率得到有效控制。未来除了要加快市场化、法治化、债转股和企业兼并重组，继续推动国有企业和地方政府去杠杆外，近期政策迹象表明还将抑制居民杠杆率，重点是控制居民杠杆率的过快增长，打击挪用消费贷款、违规透支信用卡等行为，严控个人贷款违规流入股市和房市。在金融监管领域，严厉打击非法集资、金融诈骗等违法活动，加强金融机构风险内控，强化金融监管统筹协调，健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等的监管，进一步完善金融监管。

2. 稳健货币政策保持中性，积极财政政策力度下降

本次会议对宏观调控政策的表述与2017年接近，强调把握好宏观调控的度，保持宏观政策连续性稳定性，其中积极的财政政策取向不变，聚力增效；稳健的货币政策保持中性，松紧适度。

2018年保持积极财政政策取向不变，在2017年强调要“更积极有效”后，今年强调“要聚力增效”，意味着财政资源要要提高财政资源的使用效率，优化财政支出结构，更集中地投入到国家重点战略和建设项目上，例如提高财政支出的公共性和普惠性、对三大攻坚战的支持，对创新驱动、“三农”、民生等领域的倾斜。

从赤字率角度看，今年财政政策的扩张力度较去年有所下降。2018年赤字率拟安排为2.6%，较去年3%的赤字率下降0.4个百分点。相应的财政赤字2.38万亿元，其中，中央财政赤字1.55万亿元，地方财政赤字8300亿元，均与2017年相同。当前财政收入有所好转和决策层防范化解地方政府债务风险的决心可能是赤字率下降背后的主要原因。当前中国非金融企业部门债务主要集中在国有企业和地方政府部门。2017年以来，随着去杠杆政策的深入实施，对地方政府举债行为的监管也更为严格。本次工作报告明确提出要防范化解地方政府债务风险，严禁各类违法违规举债、担保等行为。地方政府将面临严格的举债机制，基础设施投资的融资来源可能受限，预计2018年基础设施投资增速从去年的14.9%下降到11%。与此同时，为了保证地方政府建设的平稳进行，2018年地方政府专项债券安排较去年增加了5500亿元达到1.35万亿元，并要求优先支持在建项目建设。

未来积极的财政政策还将配合供给侧结构性改革，进一步减轻企业税负。主要内容包括，改革完善增值税，按照三档并两档方向调整税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率，提高小规模纳税人年销售额标准。大幅扩展享受减半征收所得税优惠政策的小微企业范围。大幅提高企业新购入仪器设备税前扣除上限。实施企业境外所得综合抵免政策。扩大物流企业仓储用地税收优惠范围。继续实施企业重组土地增值税、契税等到期优惠政策。全年再为企业和个人减税8000多亿元，促进实体经济转型升级，着力激发市场活力和社会创造力。

在财税体制改革领域，工作报告则要求推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，抓紧制定收入划分改革方案，完善转移支付制度。健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法。改革个人所得税，明确提出将提高个人所得税起征点，增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除，旨在稳步提高居民收入水平。全面实施绩效管理，旨在完善政策预算机制，提高财政资金使用的公开性、透明性和高效性。

2018年稳健的货币政策保持中性，要松紧适度。2018年货币政策不再明确设定M2的增长目标，提出要管好货币供给总闸门，保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长，维护流动性合理稳定。取消M2和社会融资规模一方面与宏观政策更强调供给侧领域的改革和高质量发展，而不是通过总需求刺激来实现经济增长有关，另一方面也在于随着金融新业态的不断涌现，M2和经济增长的相关性在逐渐下降。

工作报告提出要提高直接融资特别是股权融资比重。提高直接融资比重，推动多层次资本市场健康发展是去年党的十九大会议、全国金融工作会议多次强调的重点，有助于完善我国融资结构，抑制宏观经济的杠杆率。本次会议还提出要支持优质创新型企业上市融资，设立国家融资担保基金，将创业投资、天使投资税收优惠政策试点范围扩大到全国，旨在鼓励创新的同时，发展多层次、多元化、互补型股权融资渠道和多元化投资主体，切实帮助企业降低杠杆率。

工作报告提出要疏通货币政策传导渠道，用好差别化准备金、差异化信贷等政策，引导资金更多投向小微企业、“三农”和贫困地区，更好服务实体经济。2017年人民银行曾实施定向降准，有针对地鼓励商业银行将金融资源配置到小微企业和“三农“企业，未来也不排除出台定向结构性政策的可能。

笔者预计未来中央银行将继续在推动去杠杆和保持稳定之间寻求谨慎平衡，流动性环境整体相对偏紧，在去杠杆政策、物价温和回升和全球主要国际货币政策趋于正常化的背景下，市场利率和融资利率有可能会更多地面临上行压力。但考虑到固定资产投资增速的下行压力和企业部门债务风险，预计政策当局将更为谨慎，尤其是2017年以来一系列严格的金融监管已经显著提升了市场利率水平，货币当局也将考虑到政策实施的有效性，避免政策叠加造成市场过度紧张。因此，笔者认为2018年可能不会上调存贷款利率以避免释放过于强烈的政策紧缩信号，但可能会进一步推动利率市场化，特别是放宽利率定价自律机制对存款利率的上浮区间限制。

3.重点改革与政策

工作报告指出做好今年工作，主要是要注重大力推动高质量发展，加大改革开放力度以及抓好决胜全面建成小康社会三大攻坚战，并从深入推进供给侧结构性改革、加快创建创新型国家、深化基础领域改革、打好三大攻坚战、大力实施乡村振兴战略、扎实推进区域协调发展战略，积极扩大消费和促进有效投资，推动形成全面开放新格局、提高保障和改善民生水平等九个方面提出了具体的工作建议，其中的重点包括：

第一，深入推进供给侧结构性改革。首先是打造创新型国家，实施创新发展战略，发展壮大新动能，加快制造强国建设。涉及到的领域包括实施大数据发展行动，加强新一代人工智能研发应用，在医疗、养老、教育、文化、体育等多领域推进“互联网+”。发展智能产业，拓展智能生活。运用新技术、新业态、新模式，大力改造提升传统产业。加强新兴产业统计。在制造业领域，推动集成电路、第五代移动通信、飞机发动机、新能源汽车、新材料等产业发展，实施重大短板装备专项工程，发展工业互联网平台，创建“中国制造2025”示范区。其次是继续破除无效供给，用市场化法治化手段，严格执行环保、质量、安全等法规标准，化解过剩产能、淘汰落后产能，加大“僵尸企业”破产清算和重整力度，加快消化粮食库存。今年的目标是再压减钢铁产能3000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨左右，淘汰关停不达标的30万千瓦以下煤电机组。做好职工安置和债务处置。最后是大力简政减税减费，不断优化营商环境，包括深化“放管服”改革。全面实施市场准入负面清单制度，进一步减轻企业税负，大幅降低企业非税负担。在企业非税领域，主要是降低制度性交易成本和中介成本，包括降低宽带费用，取消流量“漫游费”，调低部分政府性基金征收标准。继续阶段性降低企业“五险一金”缴费比例。降低电网环节收费和输配电价格，一般工商业电价平均降低10%。深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用。全年要为市场主体减轻非税负担3000多亿元。

第二是以改革开放四十周年为重要契机，深化基础性关键领域改革，推动形成全面开放新格局。基础性关键领域的改革主要涉及到国资国企的改革，包括国有资本投资、运行公司的改革试点、国有企业优化重组和央企股份制改革、形成法人治理结构和市场化经营机制和稳妥推进混合所有制改革；支持民营企业发展，破除各种隐形壁垒，激发和保护企业家精神；完善产权制度和要素市场化配置机制，特别提出了强化知识产权保护，加快技术、土地等要素价格市场化改革，深化资源类产品和公共服务价格改革，打破行政垄断，防止市场垄断；深化财税体制改革；加快金融体制改革，主要继续改善完善金融服务体系解决小微企业融资问题，深化多层次资本市场改革，推动债券、期货市场改革，拓展保险市场的风险保障功能，深化利率汇率市场化改革；推进社会体制改革，重点是养老、医疗、卫生、教育、文化、体育等改革；健全生态文明机制，主要是改革完善生态环境管理制度。

在全面开放新格局的形成过程中，重点是“一带一路”国际合作，巩固外贸稳重向好势头，促进外商投资稳定增长和贸易投资自由化便利化。针对当前国际上的反全球化主义和贸易保护主义，政策当局更希望通过改革开放来捍卫全球化的成果，包括积极扩大进口，下调汽车、部分日用消费品等进口关税；全面放开一般制造业，扩大电信、医疗、教育、养老、新能源汽车等领域开放；扩大金融业务对外开放，包括有序开放银行卡清算等市场，放开外资保险经纪公司经营范围限制，放宽或取消银行、证券、基金管理、期货、金融资产管理公司等外资股比限制，统一中外资银行市场准入标准。打造国际一流的营商环境，鼓励外商投资，实施境外投资者境内利润再投资递延纳税，简化外资企业设立程序；全面复制推广自贸区经验，探索建设自由贸易港。

第三，解决发展不平衡不充分的问题，加大精准脱贫力度，大力实施乡村振兴战略，扎实推进区域协调发展战略，提高保障和改善民生水平。精准脱贫作为三大攻坚战之一，将是未来政策实施的重点方向，2018年再减少农村贫困人口1000万以上，完成易地扶贫搬迁280万人。乡村振兴战略、区域协调发展战略等国家战略实施，推动农业供给侧改革提高农民收入，提高城镇化质量，2018年年再进城落户1300万人，加快农业转移人口市民化，将补齐基础设施和公共服务短板，推动公共服务均等化。保障和改善民生重点是促进就业创业，稳步提高居民生活水平，提高教育、医疗、健康、养老、住房等领域的服务质量和供给数量。特别是在住房领域，2018年启动新的三年棚改攻坚计划，计划开工580万套。加大公租房保障力度，支持居民自住购房需求，培育住房租赁市场，发展共有产权住房，目标是加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。

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