新一轮金融监管改革影响深远

中银国际研究有限公司宏观分析师  叶丙南

一、新一轮监管改革稳步推进，反映决策层防控金融风险的坚定决心

此轮金融监管改革源于决策层对2015年国内金融市场波动的反思、对近年来金融发展态势的分析和对次贷危机以来全球监管改革实践的借鉴。2015年11月习近平在关于“十三五”规划建议的说明中指出，“近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全”，“近年来，我国金融业发展明显加快，特别是综合经营趋势明显，这对现行的分业监管体制带来重大挑战”，“国际金融危机爆发后，主要国家均加大了金融监管体系改革力度，核心是提高监管标准、形成互为补充的监管合力和风险处置能力”。由此可见，决策层认为需要通过监管体系改革推进我国金融业的持续健康发展。

2017年7月召开的全国金融工作会议重点聚焦于金融监管体制改革，国务院金融稳定发展委员会成立，办公室设在人民银行，突出综合协调监管，强化人民银行宏观审慎管理职能，提升金融监管权威性、协调性和有效性。2018年“两会”期间，国务院机构改革方案将银监会和保监会合并为银行保险监管会，并把银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行，意在解决监管职责不清、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，防控系统性金融风险。“两会”之后，人民银行新任行长和银行保险监管委员会新任主席分别就位，且后者兼任人民银行党委书记，意味着一行两会相关职能整合将很快拉开序幕，货币政策与监管政策的协调将达到新的高度。

此轮监管改革分步实施，成熟一步先推一步，由酝酿准备到付诸实施不到两年时间，速度超出市场预期，反映决策层对防控系统性金融风险高度重视，也说明新时期改革和政策的执行效率显著提升。

二、改革重在建立统一协调监管，提升监管效力

此轮监管改革主要目的是解决原有体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线。

首先，在“一行三会”之上设立国务院金融稳定发展委员会，由主管金融的副总理任委员会主任，统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等，研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策，指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。此举将强化监管集中统一与政策协调，提高金融监管的权威性和穿透力，相比以前监管体系对地方政府、国有企业和其他部门的影响力将显著上升。

其次，整合银监会和保监会职责，组建银行保险监管委员会，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。合并银保两个监管委员会将强化银行、保险行业监管协调统一，考虑到银行、保险产品融合发展态势，统一银行与保险监管是适应金融业综合经营趋势的必然要求，将强化功能监管和综合监管，提高监管有效性；同时，集中整合银保监管资源，有利于将有限监管资源的效用最大化，充分发挥专业化优势，提高监管者跨市场监管的能力和效率。目前监管委员会整合并未纳入证监会，一方面由于资本市场以信息披露为基石的监管和银行体系以资本约束为理念的监管存在较大差异，另一方面显示出决策层对大力发展直接融资以缓解企业部门债务压力的重视。

再次，将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行，有助于分离发展与监管职能、分离监管规则制定与执行，使监管部门专注于监管执行，避免与发展职能冲突，提高监管的独立性、专业性和有效性。

最后，强化中央银行宏观审慎管理职能，统筹对系统重要金融机构和金融控股公司的审慎监管，统筹管理重要金融基础设施，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，统筹负责金融业综合统计，通过金融业全覆盖的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定。

三、此轮监管改革对金融体系的影响

新一轮监管改革将加强对金融体系统一协调监管，以资管新规（《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》为代表的统一监管规则将很快出台，对影子银行、表外业务、金融控股公司和互联网金融公司等交叉或空白领域的监管效力将显著增强，对金融体系流动性需求、资金成本、资本压力和表外信贷等都将产生显著影响。

首先，强监管将增加银行体系流动性需求和补充资本压力。过去几年金融业创新和膨胀最快的领域是影子银行、通道业务和同业业务，主要动机是规避监管制度和政策调控，例如借助通道业务、表外业务和影子银行扩张信贷可以不受或少受存款准备金要求、风险资本计提和信贷额度的约束。受监管加强影响，部分表外信贷或影子银行信贷可能回到表内，将增加表内存款规模，带来新增准备金需求，对流动性需求和资金成本产生影响；同时，如果将银行表外理财中存在刚性兑付的部分计入加权风险资产，同时对同业资产中为实体融资的部分进行风险系数调整，那么会消耗银行资本，降低银行资本充足率水平，假设表外理财中存在刚兑将转回表内信贷的部分占比10%，同业资产中本质为对实体部门债权的部分占比10%，则需要消耗银行业资本4000-5000亿元。

其次，强监管将抑制广义信贷尤其是同业债权、表外融资和影子银行扩张速度。受新一轮金融监管影响，2017年以来银行总资产增速大幅下行，由2016年底的 15.8%降至2018年2月底的8.8%，M2增速由2016年底的11.3%降至2018年2月底的8.8%，2017年底对其他存款性公司债权和对其他金融机构债权分别下降6.3%和增长5.8%。尽管表外和影子银行融资回表将支撑人民币贷款维持较快增长，但全部社会融资增速可能进一步有所放缓，预计2018年底M2增速可能维持在9%左右。

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