机构改革为推进全面深化改革打下基础

中银国际研究有限公司宏观分析师 张婉

3月13日,全国人大审议通过国务院机构改革方案。改革后国务院除办公厅外的组成部门调整为26个,正部级机构减少8个,副部级机构减少7个。此次国务院机构改革体现了三个思路:一是以问题为导向对原有政府职能部门进行精简、整合和重组,提高政府执行力和职能效率;二是职能配置体现了高质量发展的要求,打好三大攻坚战,补齐政府职能短板;三是坚持依法执政,强化市场在资源配置中的决定作用。这三个思路相辅相成,最终目的是建设一个适应于新时代的服务型政府,为推动未来全面深化改革打下坚实基础。

一、以问题为导向,推动职能部门精简、整合与重组

本次国务院机构改革方案的一大特点就是以问题为导向,精简和重组管理条线,明确职能的责任方,提高管理效率,解决过去政府机构设置中机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题。

首先,本次机构改革以问题为导向,强调同一问题统一管理的功能管理模式,将靶向相同的职能整合,解决过去政出多门、机构重叠的问题。例如在本次机构改革中组建自然资源部,除了涵盖原国土资源部的全部职能外,还并入了发改委、住建部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家地理信息局中涉及的功能规划和自然资源登记管理等职能,最终的目标就是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。在生态环保部、农业农村部、国家林业和草原局等部门的重组中也体现了相似的思路,均以同一问题为导向,以一个主要部门为主体,并入其他部门中涉及到的相关职能,重组整合成新的职能部门,破除职责交叉的碎片化管理现象,提高同一问题职能管理的权利集中度,以明确权利的方式来明确责任。

其次,本次机构改革整合相近的职能领域,提升部门管理的综合实力,突出专业优势。例如组建文化与旅游部门,将文化部和国家旅游局的职能整合,统筹规划文化事业、文化产业和旅游业。文化事业和文化产业与旅游业都涉及到国家文化自信和软实力,二者相辅相成,联系紧密。二者合并后将提升部门的综合文化实力管理能力,突出文化管理的专业优势。

最后,本次机构改革精简管理条线,缩减职能管理链条,捋顺隶属关系,提升职能效率效能。例如改革国税地税征管体制,将省级和省级以下国税地税机构合并,简化企业缴税流程,提升征税效率。再比如优化水利部,将建设任务已经基本完成,不再是下一阶段建设重点项目的三峡工程和南水北调建设办公室并入水利部,取消二者原来的部级设置。

二、体现高质量发展要求,助力打好三大攻坚战,补齐机构职能短板

本次国务院机构改革的内容主要涵盖了经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等多个领域,在职能配置和整合上着重体现了推动经济从高速度增长向高质量发展的需要,打好三大攻坚战,主动补齐监管职能的短板。

第一,本次国务院机构改革在职能整合上体现了打好三大攻坚战的要求。在防范化解重大风险领域,重点强调防范化解金融风险,将原银监会和原保监会合并组建中国银行保险监督管理委员会。本次金融机构的改革旨在解决过去由于分业经营和分业监管造成的职责不清晰,交叉监管和监管空白,合并后有助于强化综合监管的要求,将宏观审慎、行业发展规划与监管执行相分离,监管机构专注于功能监管和行为监管,重要法律法规草案和审慎监管基本制度则将划入人民银行统筹宏观审慎管理,提升金融监管的效率,有助于防范化解金融风险。预计今年将进一步强化金融监管政策的覆盖程度和穿透程度,主要集中在对影子银行,资产管理业务,互联网金融和金融控股公司的监管,其中资产管理新规有望于近期落地,表外融资将明显收缩,部分杠杆率水平较高的低质融资主体信用风险上升。

在精准脱贫攻坚战中,主要体现为组建农业农村部,在原农业部的基础上划入发改委、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投资项目管理职能,提高了管理“三农”问题的权利集中度,未来将配合乡村振兴战略的实施,加强农村地区的基础设施建设和公共服务配置,推动农业农村的优先发展。

在污染防控领域,在原环保部的基础上划入其他部门中涉及到的环境保护职责,组建了专门的生态环境部。美丽中国是中国高质量发展中的核心目标之一,节能环保力度增强将为清洁能源、智能监测、超低排放、污染源治理、环保设备和环保服务等领域带来发展机会。环保行业将处于快速增长期,大气污染、水污染、土壤固废污染三条主线的投资机会日益清晰。

第二,本次国务院机构改革体现了高质量发展的综合需要。在新的机构配置框架中,体现了全面建设现代化国家,推动经济高质量发展的时代新要求,包括重新组建科学技术部,将原科技部与国家外国专家局的职责整合,统筹拟定国家创新驱动发展战略方针和科技体制改革,推动创新型国家的建设。例如,为提高人民生活水平,提高公共服务质量,组建国家卫生健康委员会,推动健康中国战略,应对人口结构的变化,提供全方位全周期的健康服务。特别是在医疗领域,还专门组建国家医疗保障局,改善医疗保险体制,监督医保基金使用和医疗机构的相关服务,设定药品和医疗服务价格。

第三,本次国务院机构改革通过新设机构或优化原有配置来补齐机构职能的短板。一方面是在新的时代条件下,原有政府职能配置相比新的时代要求存在一定的滞后,需要新设机构填补职能空缺。在本次改革中新设了国家国际发展合作局和国家移民管理局,这就是因为在全面开放新格局下,“一带一路”建设等国际交流和合作活动增加,无论是中国的对外开放程度还是中国企业“走出去”的步伐都在不断加快,需要组建专门的对外发展合作机构,助力中国的进一步开放。另一方面,针对过去政府职能的薄弱环节,本次政府通过新设相关机构,集中发力。新设退役军人事务部、应急管理部、国家知识产权局等机构。例如本次新设了国家知识产权局,也是随着创新活动的增加和产权意识的上升,组建专门机构应对知识产权保护不足的问题。当前美国特朗普政府多次威胁以中国知识产权保护不足为由对中国开征关税,设立国家知识产权局除了可以保护科技创新成果,还有利于通过改革来完善国内机制体制,主动与贸易合作伙伴进行对话和磋商。

三、坚持依法行政,强化市场在资源配置中的决定性作用

本次国务院机构改革方案总的考虑是着眼于转变政府职能,坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。在本次机构改革中,一方面通过组建专门的市场监督管理机构,推动构建现代市场体系。另一方面强化了审计监督,加强依法执政,规范政府行为。强化市场的主体作用,约束政府行为有利于改善中国整体营商环境,除了激发国内企业家积极性外,还能有助于增强对外商投资的吸引力,应对当前国际营商格局的变化。特别是近年来美国一方面通过财税改革提升本土的投资吸引力,另一方面在国际上屡屡批评中国存在政府补贴、行政干预,市场垄断,要求中国加快市场开放。发挥市场在资源配置中的决定性作用,提高市场的公平公正和运行效率,也是针对上述国际压力的主动应对。

本次机构改革组建了国家市场监督管理总局,实施统一的市场监管,发挥市场在资源配置中的决定性作用。国家市场监管管理总局将原国家工商行政管理总局,原国家质量监督检验检疫总局,原国家食品药品监督管理总局的职责和发改委、商务部、国务院办公室中涉及到价格监督检查和反垄断的职能。国家市场监督管理总局突出了市场监督的专业化优势,提高了针对各类市场主体和市场行为监督管理的统一程度和集中程度,有助于统筹规范和维护市场秩序,保障公平竞争的市场环境。在本次机构改革中,还可以观察到发改委的大量职责被重新划入其他专门管理机构,一方面体现了以问题为导向的专业化、综合化职能配置理念,另一方面以体现了简政放权,减少政府行政干预,发挥市场决定性作用的施政理念。

本次国务院机构改革中还进一步优化了审计署职责,重新组建了司法部,加上国家监察委员会的设立,将进一步约束政府的执政行为,构建职责明确、依法执政的政府治理体系。在本次机构改革中,国家审计署的职责中纳入了将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责。通过整合审计力量,提高了审计署的监督效能,避免重复检查和监督盲区,对政府行为和国有企业行为的监督问责力度。地方政府和国有企业集中了中国非金融部门的主要债务风险,是防范化解金融风险,抑制宏观杠杆率的重点关注部门。预计随着审计署监督效能的增强,财政预算对地方政府和国有企业的约束力上升,二者的各类隐性融资行为将进一步受到约束,地方政府融资平台的融资环境将进一步收紧。审计署纳入对重大项目的稽查权意味着在地方政府财政支出使用效率,各类基础设施建设和当地重点项目的投资效率等领域都将加大审查力度,预计基础设施投资将面临比较大的下行压力。此外,本次机构改革还重组了司法部,纳入了国务院法制办公室,继续推动全民依法治国,加强政府依法执政的能力。

 

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