2026年财政政策展望：财政收入回升支撑支出增长，积极的财政政策继续拉动内需

2025年财政政策更加积极，一般公共预算赤字同比提升1个百分点至4%，涵盖一般公共预算、政府性基金预算及国有资本经营预算的广义财政赤字达12.1万亿元，创历史新高。但主要受房地产调整拖累，全年广义财政收入下降2.2%，导致广义财政支出（剔除5000亿补充银行资本金）增速较2024年放缓0.4个百分点至2.2%。展望2026年，预计积极的财政政策下，广义财政支出增速加快至3.3%，主要来自财政收入回升以及政府新增债券小幅扩张；广义赤字率预计从2025年的8.6%降至8.2%，仍处于历史较高水平。

2025年财政收支的主要特点

（一）广义财政收入同比下跌，房地产调整与内需不足是主要拖累

一般公共预算收入和政府性基金收入继续低于年初预算安排。2025年全年，一般公共预算收入21.6万亿元，同比下跌1.7%，较年初设定的预算少收3805亿元。同时，政府性基金收入同比下跌7.0%至5.77万亿元，2024年下降12.2%，较年初预算安排少收4795亿元。综上，2025年“两本账”（一般公共预算+政府性基金预算）财政收入同比下降2.9%，较预算安排少收8600亿元，相当于GDP的0.6%；相比之下，2024年“两本账”财政收入同比下跌2.0%，较预算少收1.3万亿元。

税收收入和国有土地出让权收入是主要拖累。税收收入占一般公共预算收入的81.6%；2025年税收收入增长0.8%，2024年下跌3.4%，预算目标为增长3.7%，对应少收5097亿元。国有土地出让收入占政府性基金收入72%，2025年下跌14.7%至4.15万亿元；2025年国有土地出让收入较2021年高点累计下跌52.3%，对应少收4.55万亿元。

国有资本利润上缴力度增加和资本市场回升带来的相关收入是财政增收的一大亮点。2025年，国有资本运营预算实现收入8547亿元，增长26.0%或1764亿元，较预算安排多收2219亿元。国有资本运营预算收入主要包括国企利润上缴、国企股息红利等。2025年，央企加大分红、提升投资者回报；2025年中央国有资本运营收入高增73.3%，是主要拉动力。资本市场活跃推高证券印花税和与个人所得税有关的股息红利、股权转让等资本利得收入，2025年证券交易印花税上涨57.8%，个人所得税增长11.5%，增速较快。

宏观税负率进一步下降。2025年，一般公共预算收入占GDP的比重从2024年的16.3%下降到2025年的15.7%，较“十四五”末的2020年下降了2.4个百分点，较2015年的高点下降了6.5个百分点；税收收入占GDP的比重进一步降至2025年的12.6%，较2024年低0.4个百分点，距离2012年的高点已累积下降5.8个百分点。“十五五”规划建议要求 “保持合理的宏观税负水平”，预计后续会通过加强税收征管、改革完善税费制度、综合推进“反内卷”并完善税费补贴来保持税收收入占比的基本稳定。

（二）财政支出增速回升，全年节奏前低后高

2025年财政支出增速回升，且在节奏上靠前发力，对上半年经济增长的支持作用更加明显。2025年“两本账”支出增长3.7%至40.0万亿元，调整后的“两本账”（扣除补充银行资本金的5000亿元，下同）支出增长2.4%，2024年增长2.7%。其中，一般公共预算全年支出28.74万亿元，增长1.0%，2024年增长3.6%。相比之下，受益于地方政府专项债、特别国债扩大发行，2025年政府性基金预算支出增长11.2%至11.29万亿元；即便是调整后的支出仍增长6.3%，较2024年的增长0.2%明显加快。分中央和地方看，2025年调整后的中央“两本账”财政支出增长8.0%，地方仅增长1.6%。

节奏上，2025年财政支出前高后低，主要由于上半年政府债券融资落实“主动靠前发力”，融资规模明显超过去年同期，支撑了财政扩张，下半年财政支出增速在财政收入不及预期、债券发行放缓和高基数的共同影响下总体减速;2025年经济增速同样呈现前高后低的格局。调整后的广义财政支出在2025年前7个月同比增长6.8%，但随后在8-12月转为同比下跌2.2%。广义财政支出增速放缓，对经济增长的支持边际减弱，叠加房地产调整压力加深，GDP增速从上半年的5.3%降至下半年的4.6%。

财政支出结构向“投资于人”转型，加大对社保、就业、民生领域的投入，地方政府债券增加对土地储备的投入。2025年，一般公共预算支出中社保与就业、卫生健康和教育支出同比分别增长6.7%、5.7%和3.2%，增速较2024年提高1.1、14.8和1.2个百分点。2025年前11个月，新增地方政府债券融资投向民生和稳楼市相关领域（包含社会事业、保障性安居工程和土地储备）金额为1.49万亿，同比增加4381亿。但随着“十四五”重大项目收官，投向基础建设的财政支出相应减少。2025年一般公共预算支出中，农林水事务和城乡社区事务支出分别下降13.2%和5.0%，增速较2024年低25.6和10.9个百分点。

（三）政府债券融资规模扩张，加快化解隐性债务

2025年全年，预算安排的新增政府债券11.86万亿元，占GDP比重8.5%:国债、特别国债、地方一般债和地方专项债分别为4.86万亿元、1.8万亿元、8000亿元和4.4万亿元；2025年10月末，又安排使用2000亿元专项债地方结余限额支持地方投资建设，全年政府债券实际发行11.93万亿元，同比增加2.73万亿元。在发行节奏上，和上年相比，新增政府债券主要在前7个月发行，带动财政支出靠前发力。

2025年地方政府隐性债务加速化解。根据方案，2025年继续安排包括2万亿特殊再融资债和8000亿元“特殊”地方专项债，共计2.8万亿元用于化债，实际运行中，二者合计共发行3.59万亿元；2023年末14.3万亿元地方政府隐性债务余额到2025年末预计已降至7万亿元左右。

在财政扩张和加快化债的作用下，2025年末，政府部门债务占GDP的比重为73.7%，同比提升4.7个百分点；其中,中央政府和地方政府债务占GDP的比重分别提升3.7和1.0个百分点至29.3%和44.3%。地方政府债务中，显性债务比重增3.8个百分点至39.1%、隐性债务比重降2.9个百分点至5.2%。

2026年财政政策展望

展望2026年，中央经济工作会议延续财政政策“更加积极”的表述，更加强调“提质增效，优化支出结构”，但在表述上从2024年中央经济工作会议提出的“提高财政赤字率，加大财政支出强度，增加发行超长期特别国债，增加地方政府专项债券发行使用”转变为“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”。财政部介绍，2026年财政政策将确保总量支出“只增不减”、重点领域保障“只强不弱”，持续优化支出结构，提高资金使用效益，深化财税重点领域改革。

我们预计财政支出总额的增加或更多来自收入的恢复。一是名义GDP增速回升，有助于改善流转税税基，促进税收增长。二是2026年将进一步优化财税补贴政策，预计税收优惠政策主要针对科技创新、先进制造等领域，而在部分行业，税率可能从过去的优惠水平回到相对常态水平。事实上，今年1月财政部已宣布取消光伏等249种产品的增值税出口退税，提高电信服务增值税3个百分点至9%。三是国有资本运营收入保持稳健增长，驱动力包括加强国企利润上缴力度，挖掘国有资本分红潜力，推动国企上市和并购重组。四是房地产拖累边际减轻，卖地收入减少规模有望一定程度收窄。

2026年，我们预计新增政府债券12.08万亿元，占GDP的比重8.2%，较2025年下降0.4个百分点，包括：（1）一般公共预算赤字率保持在4%，对应赤字规模5.88万亿元，较2025年高2200亿；（2）特别国债1.8万亿元，持平于2025年，其中用于支持“两重两新”特别国债额度1.3万亿元，补充金融机构资本金国债5000亿元；（3）地方政府专项债4.4万亿元，较2025年年初预算持平，但较2025年实际发行规模低2000亿元；2026年年中可能会继续追加2000亿元的专项债发行限额。

综上，我们预计2026年广义财政支出规模达41.3万亿元，同比增长3.3%或1.3万亿元。在支出节奏上，考虑到财政部明确将尽早下达年度地方政府债务限额以支持“十五五”开局阶段重点项目及时开工，以及2025年一季度较高的经济增速，预计财政支出将继续靠前发力。在支出方向上：一是“十五五”重大项目，已经明确适当增加中央预算内投资规模，旨在促进投资止跌回稳。二是加大“投资于人”力度，加强民生保障，增加医疗卫生、教育、养老、育儿投入，多渠道增加居民收入和稳就业。三是扩大内需，包括继续实施服务业经营主体贷款贴息和个人消费贷款贴息政策，持续支持“两重”“两新”。但值得注意的是，“两新”政策相关表述从2025年的“加力扩围实施‘两新’政策，更大力度支持‘两重’项目”向2026年的“优化实施‘两新’‘两重’政策”转变。根据2025年底公布2026年“两重”、“两新”实施方案来看，消费品补贴范围有所收窄的同时向绿色化、智能化产品倾斜，强调均衡有序的补贴节奏；设备更新方面注重优化项目申报和审核流程，提升资金使用效率。

最后，2026年将继续推进地方政府隐性债务化解，但可能会结合地方专项债使用优化，更加均衡的推进。2024-2025年地方隐性债务加速置换，有效改善企业应收账款，降低了地方政府债务和利息压力。2025年中央经济工作会议首次提出“重视解决地方财政困难”，预计2026年仍将靠前使用化债额度，减轻地方财政压力，提升地方政府财政支出的积极性。

但2026年财政资金使用仍存在部分挑战，需要关注。一是房地产下行压力若进一步加大，可能会继续导致房地产相关收入和物价回升不及预期，进而压低广义财政收入并约束财政支出。二是目前地方投资项目不足依然存在主要问题，或影响地方专项债发行节奏以及地方相关投资项目启动速度，进而导致投资继续承压。三是2025年特别是2025年上半年，财政资金支出基数较高，对2026年把握支出节奏，保持预期稳定带来一定考验。