作者：程漫江 叶丙南 张婉

摘要：由于宽松货币政策已接近极致并受制于结构性问题，中国开始通过积极的财政政策稳中求进，促进经济增长与结构化改革。2016年12月，中央召开的中央经济工作会议确定了2017 年积极有效的财政政策方向，并布置了推进供给侧结构性改革、降低企业税负担、保障民生兜底需要等任务。本文从中国当前经济形势与问题出发，对2017年将要采取的积极财政政策进行简要分析。

更加积极的财政政策

由于宽松货币政策已到极致且受制于结构性问题，财政政策被寄望在促进经济增长和结构化改革方面发挥更大作用。在2016 年召开的G20 峰会上，各国领导人呼吁进一步发挥财政政策作用，支持结构性改革和促进经济包容性发展。特朗普赢得大选也将促使美国调整政策，从宽松货币政策转向财政扩张刺激。中国政策当局也表示将更多依靠积极财政政策稳中求进。

2016年12月召开的中央经济工作会议确定了2017 年财政政策基调要更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。一般来说，更积极的财政政策意味着更高赤字，以支持财政支出更快增长或额外减税。因此，中国的扩张性财政政策通常包括两个层面的含义：第一，一般财政预算赤字上升，以支持更高的财政支出或减税；第二，允许地方政府债务和投资更快扩张，特别是政策银行贷款、地方政府和城投企业债券以及影子银行融资的规模扩张。2017 年财政赤字预计将达到GDP 的3.5%。从这一点看，财政政策将会更加积极。中央政府可能允许地方政府继续发行债券置换原有债务，2017 年地方政府债务置换规模可能超过4 万亿元。但是，由于财政收入增速可能继续放缓，财政支出增速可能略有降低。同时，新一轮房地产调控实施后，土地市场或逐步降温，可能降低政府性基金收入，因此2017 年政府性基金支出也可能会有所下降。

中国特色的财政扩张与货币政策宽松度密切相关

由于地方政府主导政府的大部分支出（份额超过80%），积极财政政策的实际效果主要取决于地方政府支出情况。地方政府拥有两套平行的财政系统，一个是一般财政预算系统，保持政府基本职能运转。另外一个是政府性基金预算系统，用于支持基础设施投资和经济建设。政府性基金预算主要包括与土地有关的收入和支出，但地方政府融资平台的收支和投融资活动并未包含在政府性基金收支预算中。

地方政府通常利用土地转让收入借助融资平台撬动债务资金来支持基建投资发展，并且利用土地和其他资产作为资本建立各种融资平台企业，然后借助这些平台企业扩张债务融资。2013 年以后，中央强化对地方政府债务的管理，但是，随着最近一轮宽松货币政策，地方政府通过新型平台和PPP 融资模式，推动债务再度扩张，支撑了2015 年以来基础设施投资的快速增长。过去两年，中央政府一直积极推进PPP，希望吸引私人投资，降低地方政府债务风险。但由于产权保护、项目盈利能力和政策不确定性等因素制约，私人资本对基础设施和公共服务项目的参与积极性低于预期，主导PPP 项目投融资的依然是地方政府和国有企业。由于货币政策决定着房地产市场短期表现，更加积极的财政政策需要货币政策强而有力的支持。换言之，财政扩张与宽松货币政策密切相关。为支持积极财政政策，央行必须保证充足的流动性供应，以支持地方债务平稳滚动扩张，降低地方政府融资成本，同时央行会支持政策性银行扩大对基础设施项目的贷款支持。更积极的财政政策通常要求更宽松的融资条件和更快速的地方债务扩张。然而，货币政策正在回归正常化的过程中，已经由之前的刺激经济转向抑制资产泡沫，中央政府对地方政府及其融资平台债务再度扩张已经表现出警惕态度。融资环境变化和房地产市场调整将制约地方政府可用资源，从而弱化积极财政政策的实际效果。

人口结构变化和经济转型压力使财政体系战略性调整势在必行

经过三十多年快速发展，中国经济正在进入一个新常态。其中一个重要的结构性变化是人口的快速老龄化。未来10-20年，中国人口结构变化过程将非常迅速，对未来经济和社会构成严峻挑战。随着国民寿命的延长和人口生育率的下降，中国已“未富先老”，快速进入老龄化社会。2012 年左右，中国劳动年龄人口已经达到顶峰，今后几十年将持续下降；最初下降较缓慢，而后开始加速。医疗和养老费用将增加，政府在社会保障系统中的或有负债也会提高。中银团队预测，2020 年左右，城镇养老保险的赤字可能超过人民币2万亿元。目前，超过10 个省的养老金系统已经出现赤字，不得不调用其他社会保险（失业保险和生育保险）保费，或者依靠财政收入、中央政府转移支付和其他财政资源，以弥补养老金赤字。政府正在考虑扩大统筹范围、推迟退休年龄或增加国有资产收益补充，以缓解社会养老保险系统压力。

此外，当前还存在收入和财富不均衡的情况。不均衡领域包括收入、消费、家庭财富、地区内和跨地区优质教育、健康、就业和社会保障计划的机会，特别是农村和城市之间的不平等现象日益突出。除此之外，还有公共服务和权利机会不平等所导致的不均衡。首先，财政支出责任下放地方、地方可用资源和社会支出责任的不匹配、政府官员以GDP 为导向的激励机制，都推动了政府社会服务人均支出在地区和群体之间的显著差异。其次，户口等制度性安排和政策导致了城乡家庭社会权利的差异，从而降低了劳动力流动性，增加了社会结构逐步僵化的风险。第三，劳动力税务负担较高，但是财产税和遗产税并未建立，税务结构可能导致不同群体财富差异的进一步扩大。

为了进一步遏制不平等现象，应该增强财政对公共服务和社会保障的支持，保证所有国民享受同等机会。人口结构变化和不平等现象增加使财政体系面临日益严峻的转型压力。应调整财税制度，建立适应于人口变化、社会发展和经济转型的现代公共财政体系，将更多公共资源用于社会发展，促进人力资本和劳动生产率，抵消劳动力减少产生的不利影响，降低收入不平等，推动经济转型。应进一步增加健康、社会保障、教育和人力资本发展方面的支出，它们在中国财政支出中的比例远远低于可比国家水平。需要重新审视自己在经济体系中的角色和作用，推进政府职能调整，在此基础上加快财政支出结构调整，减少基建项目公共投资。

同时，积极财政政策的刺激重点需要转向更大范围的减税。首先应调整税收体制中长期存在的重视工业而轻视服务业的做法，加快服务业营改增改革，促进经济结构调整。其次，应建立企业资本支出税收减免或补贴政策，特别是对研发活动的支持，鼓励企业资本支出、创新和就业，促进产业升级。第三，应合理配置国有资本，支持社会保障体系，针对小型和微型企业出台更加优惠的税务政策，促进就业和消费的稳定增长。第四，应加快建立财产税制度，大幅降低工薪阶层所得税负担，增加个人所得税抵扣项目（如养老金和人力资本投资抵扣项目），控制财富差距的扩大，促进中低收入群体消费。