房地产长效机制系列研究之二: 现有土地制度特点及影响

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房地产长效机制系列研究之二: 现有土地制度特点及影响

中银国际研究部资深经济学家 叶丙南

中国现有土地制度的特点可以概括为城乡二元、政府统管、用途管控和非市场化配置。中国的土地大致分为两大类:农村集体土地和城市国有土地。

农村集体土地包括集体农地和集体建设用地。集体农地是指耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等直接用于农业生产的土地,属于农民集体所有,集体组织内成员以承包经营方式享有农地使用权、收益权和有限转让权,集体农地使用权转让被限定在集体组织内部成员之间且不改变农用性质,如果要转让给集体组织之外的个人或单位,那么需要获得集体组织2/3以上成员同意且不改变农用性质。在“农业用地”范围内,土地的承包经营权可以采用转包、出租、互换、转让、入股等方式进行流转,但农地改变用途用作非农业建设用地则受到严格管控,必须依法完成转用手续。

集体建设用地包括集体经济组织经过依法批准取得的工商、旅游、文体娱乐等集体经营性建设用地和农村宅基地、乡(镇)村公共设施、公益事业用地等集体非经营性建设用地。农村集体建设用地所有权属于集体,经批准可以用于集体经济组织建设公共设施、公益事业、发展乡镇企业以及组织内成员宅基地,但集体建设用地不能直接流转用于城市建设。

目前集体建设用地用于城市建设的合法渠道有两个:一是政府征地,完成集体土地向国有城市建设用地的转变;二是集体经济组织或个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业时,可以保留土地的集体所有权性质,但法规对于何为“联营”没有详细解释,成为当前征地制度中一个模糊条款。

城市土地属于国有,地方政府享有建设用地的处置权、出让权和收益权。任何单位或个人要进行建设除了与集体“联营”外,必须依法申请使用国有土地。国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地,国家为了公共利益的需要可以依法征收或征用土地并给予补偿,而补偿标准是依照土地的原有用途价值,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

现有土地制度形成于计划经济时代。农村集体农地被严格限制于农业经营范围,集体建设用地禁止直接流转用于城市建设,集体土地只能通过政府征收变为城市土地,而征收补偿标准则依据农业产值。城乡土地 “不同权”、“不同价”的二元特征非常明显,而地方政府集土地经营和管理于一身,一方面严格控制城市用地供应和价格,另一方面又掌控农村集体用地转为国有城市用地的通道,获得了集体土地“城市化”和农业用地“非农化”后的绝大部分增值收益,以此撬动银行信贷支撑了地方的城市化和基础设施建设进程。与改革开放前重工业发展战略下抑制农产品价格、维持工农业价格剪刀差类似,城乡二元土地权利格局成为地方政府获取城乡土地要素价格剪刀差、以低廉成本快速推进工业化和城市化的重要支撑因素。

法律制度对集体土地赋予的残缺产权安排深刻影响了土地要素收入和财富的分配结构。土地从农用转为城市建设使用所能实现的“级差地租”绝大部分就被政府获取,伴随工业化、城市化和房地产泡沫化发展,土地价格节节攀升,地方政府和相关利益群体的收入和财富不断累积,而农村集体组织和农民难以分享土地增值收益,社会贫富差距扩大,成为威胁社会稳定的重要因素。地方政府基本形成了对土地财政的依赖,2016年国有土地出让收入和房地产相关税收分别达到3.8万亿和1.7万亿,占地方政府可用收入近30%。土地财政刺激了地方政府扩大城市占地收益的行为,推动了地方以土地为中心的粗放型城镇化进程,2003-2015年全国城市城区人口年均增长2.5%,但城市建成区面积年均增速达到5.2%,土地“城市化”速度远远超过了人口城市化速度,而城市新增建设用地面积中,来自征地的占比达到75%,其中直接征用耕地面积占新增建设用地面积的三分之一左右,但全国土地出让收入中用于补助被征地农民支出和农村基础设施建设支出合计占收不到10%。 

以土地为中心的粗放型城镇化成为地方政府制造政绩的主要方式,而城市建设用地中住宅用地出让价格最高,土地财政的现实很大程度上决定了地方政府在房地产调控中的利益立场。在地方政府影响资源配置和投资收益吸引下,大量要素资源被配置到房地产、基础设施建设等相关部门,带动了房地产相关部门泡沫化发展,加剧了中国产业结构重工业化和投资主导型经济模式,刺激了资产通胀和要素成本上升压力,削弱了实体产业长期竞争力;房地产泡沫化和地方政府对公共服务投入不足也阻碍了以人为本新型城镇化进程,大量流动人口不能纳入城镇公共服务体系,降低了劳动力的自由流动和资源配置效率,抑制了人力资本投资,将影响到中长期内产业升级和经济转型步伐。

农村集体经济组织和农民家庭无法通过集体建设用地入市获得“城市化”和“非农化”收益,令农村集体建设用地的机会成本极低,刺激了农村集体建设用地过度扩张和粗放式利用。农村居民点散、乱、空现象比较普遍,土地浪费严重,实心粘土砖大量使用,尽管2001年以来村庄常住人口累计减少20%以上,但村庄现状用地面积仍有所增长,农村人均居住点用地面积远远高于城市人均建设用地面积,为地方政府创新土地利用制度提供了空间。随着近年来中央加强对地方土地规模控制,地方政府为绕开中央“18亿耕地”红线和土地调控闸门,通过“城乡统筹”土地制度创新如“城乡建设用地增减挂钩”,以农村闲置集体建设用地的复垦来换取城市在近郊耕地上的扩张,借此实现城市建设用地面积增加,同时又保持耕地数量在区域内的动态平衡。

据国土资源部统计,2006-2015年全国各地通过增减挂钩,实际复垦还耕面积22.5万公顷(338.1 万亩),超过实际建新占用耕地面积。“增减挂钩”项目具有一定积极意义,如通过空间置换提高了边远地区农村集体建设用地的级差收益,促进了农村土地集约化应用,缓解了城市建设用地供应短缺;但也存在一些需要改进的地方,如集体建设用地复垦出来的耕地是否与占用耕地质量相匹配难以监测控制,部分地方这种“增减挂钩”不是市场化改革后各方需求的自主释放,而是地方政府为进一步最大化追求土地财政而实施圈地造城的一部分,农村集体建设用地间接“非农化”后增值收益分配仍不太合理。


作者为中银国际研究部资深经济学家叶丙南。