社保改革释放哪些信号？

中银国际资深经济学家叶丙南、宏观分析师张婉

由于视同缴费年限等“历史缺口”和人口老龄化问题加剧，中国社会保险主要是养老保险面临日益严峻的赤字压力。中国在上世纪90年代推进国企改革时才全面建立城镇职工基本养老保险，职工在此之前的连续工龄作为视同缴费年限处理，可以计入养老金待遇，从而造成“历史缺口”。当这批职工逐步退休后，政府需使用在岗职工的缴费来支付退休职工的养老金。随着人口老龄化问题加剧，城镇职工基本养老保险抚养比（参保退休职工数与参保在岗职工数之比）不断上升，从二十世纪九十年代初的1：5（即五个参保人员养一个退休人员）上升至2016年的1：2.8。中国社保体系扣除财政补贴收入后在2013年转为赤字状态，赤字规模不断扩大，2016年已达到6750亿元，预计2020年赤字可能超过1.5万亿元。

中国的社保体系尚未全国统筹，各省市社保盈缺状态极不平衡。目前，中国各地区的养老保险大多数是市级统筹、省级调剂，只有少数省市实现全省统收统支，距离全国统筹更远。由于人口跨省流动尤其是大量年轻人口由西往东、由北往南、由落后地区向发达地区流动，东南沿海发达地区的社保体系积累了大量结余，而东北、西北地区社保体系的赤字不断扩大。以广东为例，从2005年到2016年，广东省城镇基本养老保险的抚养比从1：6.8下降到1：9.3，到2016年年底广东省的城镇基本养老保险结余超过7600亿元人民币；相比之下，在年轻人口大量流失的东北地区，人口老龄化严峻，加上东北三省地区国有企业众多，历史缺口较大，养老保险赤字压力最大，黑龙江城镇基本养老保险的抚养比从2005年的1：2.4进一步上升至2016年的1：1.3，2016年城镇基本养老保险基金出现200亿人民币的赤字。

由于养老保险尚未实现全国统筹，东南省份的盈余不能用来弥补北部省份的赤字，赤字地区的地方政府需要投入大量财政资源并向中央政府申请大量转移支付来维持社保体系正常运转，2016年社保体系的财政补贴投入达到1.1万亿元，远远高于社保体系全国加总后的赤字规模6750亿元。如果社保体系不能全国统筹，2020年社保体系赤字达到1.8万亿元，那么财政补贴投入可能要超过2.5万亿才能维持赤字地区社保体系的运转，但同时部分省份社保体系仍会积累大量盈余。

为实现社保基金可持续运营，决策层提出了社保体系三个方面的重点改革。一是尽快实现基本养老保险全国统筹；二是划转部分国有资本充实社保；三是提高社保基金管理水平实现保值增值。

尽快实现基本养老保险全国统筹

人社部部长尹蔚民在十九大后发布会上指出，要尽快实现基本养老保险的全国统筹，明年就会迈出第一步，先实行基本养老金中央调剂制度，在不同地区之间均衡养老保险的负担。基本养老保险中央调剂制度将在当前的省级统筹基础上，将各省缴纳保费的一定比例（例如10%）上解入中央调剂基金，由中央调剂基金调剂各省余缺，解决各地区之间养老保险基金的不平衡。中央调剂金制度并非严格的全国统筹（统收统支），但作为一种过渡手段可以缓解养老保险赤字和财政支出压力。

但是部分学者担心，采用渐进方式推进养老保险全国统筹，可能带来盈余省份的“道德风险”问题。中央政府和地方政府对于地方社保体系存在严重的信息不对称，地方拥有相当大空间可以通过降低社保费率或工资基数来减少自身社保盈余或扩大自身社保缺口，以减少上解中央调剂金支出或获得更多中央调剂金转移收入。目前，大量盈余省份的基本养老保险费率已经显著低于赤字省份水平，如广东、浙江的职工基本养老险总费率为22%，上海总费率28%，东北地区不仅总费率较高，而且实际征缴力度也是较强的。养老保险渐进式统筹将使盈余省份有很强动机降低社保缴费力度，这会降低东南沿海地区中小企业的社保负担，但将增加政府财政投入社保的压力。

划拨部分国有资本充实社保

国务院已经印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案。根据方案，除公益性、文化类和国务院规定的国有企业外，全国国有企业包括中央和地方企业、金融和非金融企业均纳入划转范围，目前划转比例统一为企业国有股权的10%，后续结合基本养老保险制度改革及可持续发展要求可能会出现调整。国务院委托社保基金会负责集中持有划转的中央企业国有股权。而划转的地方企业国有股权，各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营，也可将划转的国有股权委托地方具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。对划入的国有股权，社保基金会及各省国有独资公司等承接主体原则上应履行3年以上的禁售期义务。而所得的国有资本收益，由同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况，适时实施收缴，专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。中央政府计划选择3-5个中央国有企业和2家中央金融机构在 2017年底前启动试点项目, 并于2018年开始全面推行。各级地方政府则将要求与中央保持一致步调。我们预计决策者的目标是在2020年基本完成这项工作。

根据我们估计, 2017年年底包含金融机构在内的国有企业净资产规模将达到75万亿人民币左右。假设国有股份占比60%-70%, 那么10% 的国有股份转让总规模将达到5万亿人民币左右；2017年，包含金融机构在内的国有企业净利润将达到4.5万亿左右，假设利润分红比例为40%, 那么10%划转股份对应的利润分红收入将达到1150亿人民币左右。

提高社保基金管理水平实现保值增值

目前，各地方的养老保险基金主要投资于收益率较低的银行存款和国债。为了进一步提高养老保险基金的投资收益，北京、安徽等9个省市已经与社保基金理事会签署委托投资合同，合同总金额4300亿元，其中1800亿元资金已经到账并开始投资。因为地方社保缺乏专业的投资运营经验，而全国社保基金理事会过去十年的平均投资回报率达到8.7%左右，预计未来中央政府将鼓励更多省份将社保基金委托给全国社保基金理事会进行投资管理。然而，由于养老保险基金对投资的安全性和流动性有非常严格的要求,最终能够投资于股票市场的比例应该相对较低。全国社保基金理事会理事长楼继伟曾表示，地方社保委托给全国社保基金理事会的社保基金有严格的安全要求，要求95%以上的概率当年不能出现亏损。我们估计这部分受托投资资金投资于股市的比例可能只有 5%-10%, 潜在的股票投资规模可能为500-2000亿人民币。

笔者认为，社保体系的上述改革意义重大，对中国体制改革和经济转具有深远影响。

首先，政策本身释放出中国将推进结构化改革、降低企业负担的积极信号。面对社保赤字压力，决策层选择划转国有资本而非提高企业社保缴费率，表明对降低实体部门尤其是企业部门负担的综合考虑，未来社保费率仍有一定下调空间。目前，美国特朗普政府的减税计划和吸引资本回流美国政策已经给全球各国带来一定竞争压力。中国社保体系改革方向的明确有助于提升企业家信心，降低东南沿海地区服务业和人力密集型中小企业社保负担，加快沿海地区经济转型。

其次，改革将增强社保体系的财务可持续性，提升公众对社保体系信心，有助于降低家庭部门预防性储蓄，提高边际消费倾向，促进消费扩大和经济转型。

最后，改革将强化国有资本预算约束，重塑国有企业利润分红和股利政策，缓解国有企业预算软约束，抑制国有企业低效投资和债务扩张，促进国有企业改革。尽管短期内划转国有资本的收益将主要依赖股利分红，但随着社保体系缺口扩大，中长期内划转国有资本的收益可能需要更多考虑资本运作包括股权转让收益，这将有助于加快国有企业市场化改革。