积极财政政策取向不变,但实际扩张力度有所减弱

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积极财政政策取向不变,但实际扩张力度有所减弱

中银国际资深宏观策略分析师叶丙南

2018年积极财政政策的取向不变,但将调整优化财政支出结构,重点支持高质量发展、供给侧结构性改革和三大攻坚战,压缩一般性支出,切实加强地方政府债务管理,坚决制止违法违规融资担保行为,严控地方政府隐性债务。预计2018年一般预算赤字占GDP比重维持在3%左右,地方政府债务上限或略有上升,但对地方政府隐性债务的控制将非常严厉,加上融资成本上升和对影子银行监管趋紧,积极财政政策的实际扩张力度将有所减弱,基础设施投资增速可能由2017年的15%回落至2018年的11%-12%。


积极财政政策取向不变,重点支持高质量发展、供给侧结构性改革和三大攻坚战

十九大提出中国进入特色社会主义新时代,社会主要矛盾发生重要变化,经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,推动高质量发展是今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。12月召开的中央经济工作会议明确了2018年经济政策的总体基调,未来政策重点要围绕推动高质量发展,以供给侧结构性改革为主线,打好防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治的攻坚战,加快经济体系改革开放转型进程。

2018年积极财政政策取向不变,为确保对重点领域和项目的支持力度,一般预算赤字水平将维持在3%左右,地方政府债务上限或略有增加,最后一批待置换的地方政府债务(规模约为1.88万亿)有望完成置换。

财政支出结构将调整优化,一般性支出将逐步压缩,重点支持五个方面的工作:

一是供给侧结构性改革“去、立、降”。通过财政激励和社会保障托底加快无效产能和僵尸企业退出,通过财税激励加快制造业升级,支持科技创新,加速科技成果向现实生产力转化,整治清理涉企收费降低实体经济成本。

二是精准脱贫。财政资源重点向深度贫困地区聚焦发力,强化财政扶贫资金管理,实施乡村振兴战略,加快发展现代农业。

三是区域协调发展。重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展和“一带一路”建设,实现基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡,人民生活水平大体相当。

四是改善社会民生。财政资源将重点支持教育发展,加强就业和社会保障工作,支持实施健康中国战略,加强基本住房保障,支持建立租购并举的住房供给体系,推动文化繁荣兴盛。

五是污染防治攻坚战。重点实施好生态保护修复重大工程,启动大规模国土绿化行动,引导国企、民企、外企、集体、个人、社会组织等各方面资金投入,扶持一批专门从事生态保护修复的专业化企业。


严控地方政府隐性债务,财政实际扩张力度有所减弱

中央经济工作会议强调切实加强地方政府隐性债务管理,2018年财政工作的重点之一是严控地方政府隐性债务风险。2012年以来中央政府多次加强地方政府债务管理,2014年底通过新预算法,对地方政府债务实施新老划断,2014年底以前绝大部分地方政府隐性债务(大部分以融资平台企业债务形式)纳入地方政府债务,在2015-2018年通过发行地方政府债券置换完毕,自2015年以后地方政府只能在中央政府给定的限额内以发行债券方式举债,融资平台要与地方政府脱钩完成转型,公益类平台转为政府部门其债务纳入政府预算,其他融资平台转型为一般企业,其新增债务不属于政府债务。根据审计结果,2014年底地方政府性债务余额为24万亿,其中地方政府负有偿还责任的债务规模为15.4万亿,或有债务规模8.6万亿,而在地方政府负有偿还责任的债务中,表现为融资平台公司债务的占比达到40%左右。财政部代表中央政府对新预算法实施前截至2014年末的地方政府性债务存量进行了清理甄别,地方政府债券和大部分其他形式的地方政府存量债务均纳入地方政府债务范围,推动地方政府在2015-2018年逐步发行债券置换非债券形式的存量债务,2015-2017年累计完成债务置换规模近11万亿元,2018年仍有近2万亿有待置换。2015年以来每年由全国人大批准地方政府债务上限,2015-2017年地方政府债务的上限分别为16万亿(新增0.6万亿)、17.18万亿(新增1.18万亿)和18.82万亿(新增1.64万亿),地方政府新增举债全部采取发行债券形式,2015年以后新增非政府债券类债务(如地方融资平台举借债务)均不属于地方政府债务,地方政府不能变相担保或承担偿债责任。

然而,由于2015-2016年稳增长目标下新一轮货币宽松刺激,地方政府依然通过新型融资平台、政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等名义变相举债,扩张隐性债务。近三年大规模地方政府债务置换理论上应该降低原有融资平台企业的债务率水平,但我们跟踪的数据显示城投企业的资产负债率并未显著下降,而是随着货币政策再度宽松出现新一轮加杠杆过程。

随着2016年4季度以来宏观政策转向抑泡沫、去杠杆和防风险,中央政府对地方政府和国有企业债务实施新一轮控制,2016年底国务院出台地方政府性债务风险应急处置预案首次正式明确,如果发生地方政府性债务问题,中央不会承担担保救助责任,地方政府需要通过缩减投资计划、降低政府支出、安排土地出让收入和变卖政府资产等紧急措施来清偿债务,同时将对问题责任官员和金融机构追责。2017年中央提出对地方政府债务实施终身问责,财政部首次对部分地方政府违规举债实施问责。

财政部在《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中指出地方政府隐性债务膨胀的根源是:(1)地方政府官员政绩观不正确,过度举债搞建设追求GDP高增长;(2)有些地方和中央部门对项目审核不严,不顾项目自身偿债现金流;(3)金融机构存在“中央财政兜底”的道德风险,追逐短期业绩;(4)对违法违规融资行为的问责不到位。

财政部提出解决方法:(1)严控地方新增建设项目与新增隐性债务融资,金融机构履行勤勉义务,严禁中央企业违规为地方政府变相举债;(2)坚持中央不救助原则,打消金融机构的政府兜底幻觉;(3)开好地方政府规范举债的“前门”,适度增加地方政府债务限额;(4)规范发展PPP,严禁新设融资平台,分类推动融资平台公司市场化转型;(6)出台终身问责、倒查责任制度。

2018年去杠杆政策的重点是控制地方政府隐性债务和国有企业杠杆。针对融资平台的融资条件将显著收紧,国有企业的资产负债率可能设定上限;同时,由于资金成本上升和影子银行监管趋紧,地方政府和国有企业的融资成本将面临上升压力;而货币政策稳健中性和房地产调控也可能对地方政府的房地产税收和土地收入产生一定影响。综合以上因素,我们认为积极财政政策的实际扩张力度可能有所减弱,财政资源重点向产业升级、科技创新、精准脱贫、区域协调、节能环保和社会民生方面倾斜,基础设施投资增速面临一定下行压力,预计同比增速由2017年的15%回落至2018年的11%。


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